浅谈《产品质量法》的不明确规定

马大哈


　　现行的《产品质量法》颁布于1993年，2000年第九届全国人大常委会进行了修改，它是我国产品质量管理领域的第一部法律，已实施了16年之久，随着市场经济的逐步完善和执法实践的逐步深入，其中一些规定的衔接问题日益凸显，值得探讨。笔者认为该法侧重点在于对生产领域产品质量的规范，而对流通领域的商品质量，虽有第三章第二节对销售者的产品质量责任和义务作了较详细的规定，但在具体执行上仍有难以操作之处。现笔者从自身执法工作实践谈谈一孔之见。

　　有一案例：某个体户从正常渠道，以正常的价格购进附带有《合格证明》的、酒精度为45%(V／V)的白酒进行销售，并按规定索证索票检查验收，当地工商行政管理机关按计划对该产品进行监测抽样检测，经法定检验机构监测其实际酒精度为35%(V／V)，其他检验项目均合格，依据其明示标准被判定为不合格。该工商机关考虑到该酒不是卫生指标不合格，且符合保障人体健康的国家、行业标准，最终裁量适用《产品质量法》第三十九条定性为销售者以不合格产品冒充合格产品，依据第五十条进行了处罚。相信这是绝大部分流通领域商品质量案件的查处思路，但仔细推敲，就会发现《产品质量法》对该种违法行为的定性和处罚并不明确。第三十九条是对销售者的产品质量责任与义务的具体规定之一，法律条文是“ 销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。”其对应的罚则应是该法第五十条。笔者从以下两个方面分析该案件在定性和处罚上的不妥贴之处。

一、从条文字面上理解

　　按照笔者的理解，第三十九条是销售者在销售产品时不得在主观上故意实施的违法行为的限制性规定。通俗地讲，是指销售者在销售产品的过程中，不得故意做“手脚”，通过掺假、调换、涂改等非法手段，以具体行动致使所经营的产品质量低劣、等次降低或不合格，以及不得将明知不合格的产品冒充合格产品销售，欺诈消费者。而回过头来再看看上述案例中的当事人，他以正常的价格从正常渠道购销产品，主观上以“合格”产品购进，又以“合格”产品销售，并没有对该白酒实施任何“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”等行为，从他现有的能力和条件不可能发现该白酒是否合格，他对该白酒酒精度低于明示含量的情况并不知情。他同样也是“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格”行为的受害者，因为销售该白酒同样也损害了销售者的商业信誉和经济利益。这一违法行为的始作俑者是谁呢？应该是生产者（目前暂时这么推测）在“以不合格产品冒充合格”。若定性该销售者实施了“以不合格产品冒充合格产品”的行为确有不妥之处。就该违法行为的本质来看，是该个体户销售了“以不合格产品冒充合格”的产品。

　　也许有人会说，除非法律规范有规定，行政处罚案件不以当事人有无主观故意作为行政违法行为的构成要件，而看具体行为的客观状态及其危害后果。认为实施行政处罚一般不需要考虑当事人的主观状态，进而对笔者上述分析问题的方式提出质疑，那么笔者就从下面一个角度进一步证明自己的观点。

二、从相关条款间推理

　　笔者为什么狭隘地推断《产品质量法》对销售冒充合格产品行为的定性和处罚之间衔接有问题呢？再让我们看看第五章罚则，第四十九条规定了对生产、销售不符合保障人身健康和人身、财产安全的国家、行业标准的产品的处罚；第五十一条规定了对生产国家明令淘汰的，以及销售明令淘汰停止销售产品的处罚；第五十二条规定了对销售失效、变质产品的处罚；第五十四条也有对销售相应产品行为的禁止性规定。

　　另外、《最高人民法院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》（公发〔2001〕第11号）同样也规定了生产、销售的商品掺杂、掺假，以假充真、以次充好或以不合格产品冒充合格的等违法行为的追诉标准。

　　当回过头来看第三十九条对应的罚则——第五十条却只规定了对“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”行为的处罚，而单单没有像第四十九条、五十一条、五十二条以及五十四条那样，把销售相应违禁产品的行为也明确相应的罚则。笔者认为，没有在第五十条中加上“销售”二字（对销售该种违禁产品明确罚则）绝对不是一个简单的疏忽。若只停留在现有的层面上，笔者就作出了一个大胆的推断：《产品质量法》对销售冒充合格产品行为的定性和处罚规定不明确。
那么，对销售冒充合格产品的行为是否要予以禁止呢？答案是肯定的。《产品质量法》对销售冒充合格产品的行为也不是只字不提。第五十五条规定“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。”

　　本条款有两层意思，一、哪些情形的产品质量违法行为可以从轻、减轻处罚；二、《产品质量法》第四十九条至第五十三条规定的产品是禁止销售的。其中包括冒充合格的产品亦是禁止销售的。既然是禁止的，为何不在第五十条明确加上销售冒充合格产品的行为的对应罚则呢？故此，至少可以这么理解：《产品质量法》对销售“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”产品行为的定性处罚有规定，但不够明确。因此，若按照“法无明文规定不受罚”的常理来判断，现行的《产品质量法》就存在漏洞。

　　与上述相同，《产品质量法》第三十七条、第三十八条对销售“伪造产地、伪造或冒用他人厂名、厂址”以及“伪造或者冒用认证标志等质量标志”产品的行为的定性，也与上述情形相同，规定亦不明确，这里不再赘述。

　　至于出现这种现象的原因，也许是该法侧重于规范生产者的产品质量，故适用与流通领域的商品质量管理即有不便。

　　解决目前这种状况的方法有两种：
　　
一、对第三十九条、第五十条进行修改，对销售相应禁止销售商品的行为制定相应罚则。第三十七条可修改为“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格，也不得销售掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格的产品”。第五十条可修改为“生产、销售掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
对第三十七条、第三十八条以及第五十三条也按照上述方式作相应的修改。

二、制定《商品质量法》，对流通领域内的商品，进一步明确商品质量责任和义务，逐步构建较为完善的更加科学的产、商品质量监督管理的法律体系，以更好地保护市场经济秩序，维护消费者和经营者的利益。


作者联系方式：tehillim@msn.com

国土资源部


国土资源部关于加强土地利用总体规划工作的通知
国土资源部




各省、自治区、直辖市土地（国土）管理局（厅）：
新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确立了土地用途管制制度，并把土地利用总体规划作为土地用途管制的依据，强化了土地利用总体规划的法律地位和效力。认真贯彻执行《土地管理法》关于制定和实施土地利用总体规划的一系列规定，对于保证土
地用途管制缺席的顺利实施，实现耕地总量动态平衡，保障经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。当前，各级土地利用总体规划修编工作总体进展较快，但也存在一些不可忽视的问题。个别地方对这项工作重视不够，工作进展迟缓；有的片面强调地发展经济，建设用地规模控制不严
；有的土地利用分区定位落实较差，重点不够突出。因此，必须进一步加强土地利用总体规划工作，现就有关问题通知如下：
一、提高认识，把土地利用总合格规划修编作为实施《土地管理法》的重要措施，抓紧、抓好
采取世界上最严格的措施管理土地和保护耕地，首先要认真制定和严格执行土地利用总体规划。各级土地管理部门要充分认识土地利用总体规划工作对土地管理制度改革与建设、实现土地管理目标、确保子孙后代生存和可持续发展的重要性，在各级党委、政府的领导下，切实加强土地
利用总体规划工作。当前要结合学习、贯彻《土地管理法》，宣传和普及规划知识，充分认识法律赋予土地利用总体规划的地位和作用，增强全民的土地规划意识。
要抓紧抓好各级土地利用总体规划的编制和审批工作，确保《土地管理法》的顺利实施。
要维护土地利用总体规划的严肃性。土地利用总体规划依法制定和批准前，用地单位和个人不得改变土地现状用途。土地利用总体规划批准后，任何单位和个人都必须严格按照规划用途使用土地。土地管理部门在机构改革中，要加强土地利用规划职能，充实规划管理力量。
二、依法编制土地利用总全规划，确保规划质量
《土地管理法》规定的下级土地利用总体规划依据上一级土地利用总体规划编制、确保省级行政区域内耕地总量不减少和严格保护基本农田、控制非农业建设占用农用地等编制规划的原则，是衡量土地利用总体规划工作质量的基本准则。已经编制和正在修编的各级土地利用总体规划，
要对照《土地管理法》的规定及有关文件、规章、技术规程进行完善，确保规划质量。
各省、自治区、直辖市要全面落实原国家土地管理局下达的规划主要控制指标，确保辖区内耕地面积不减少。要严格按照《土地管理法》的规定确定基本农田保护数量和划定基本农田保护区。城市郊区、村镇周围、交通沿线的耕地应优先划入基本农田保护区。
规划建设用地规模必须从严确定，用地指标应优先用于水利、交通、能源等基础设施建设，保障经国务院和省级人民政府批准的重点建设项目用地。近期建设用地指标要保证国家重点支持的“六类建设”（农林水利建设、交通通信建设、城市基础设施、城乡电网改造、国家直属储备粮
库建设、经济适用住房建设）和灾后重建的用地需要。同时，各地应进一步加强对城镇建设用地规模的控制，防止建设用地总规模再度膨胀。
编制规划必须坚持保护和改善生态环境的原则。要认真贯彻党中央和国务院关于灾后重建、根治水患工作的指导思想和方针，根据条件与可能，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。我国大部分地区耕地后备资源不足，补充耕地应以土地整理为主。要结合移民建镇和抢整水毁农田
，加大土地整理力度。开垦未利用土地，必须以保护生态环境为前提，要充分论证，适度安排，禁止乱开荒。
提高规划的可操作性。县、乡级土地利用总体规划要通过划定土地利用区，明确每块土地的规划用途。规划图必须将各级土地利用区的界线清晰地表示出来，以满足建设用地和农用地转用审批、土地整理和开发选址的实地勘和图上定位需要。土地利用现状面积数据必须采用土地利用变
更调查数据，不得以任何理由减少规划目标年耕地保有量。不得在规划建设用地规模上弄虚作假，规划建设用地面积与建设用地区范围必须一致。
三、加快土地利用总体规划修编进程，加强规划审批和实施管理
土地利用总体规划是建设用地、耕地保护、土地整理、土地开发管理的依据，不按时保质完成土地利用总体规划，规范、有序的土地管理制度便无法建立，《土地管理法》的实施就会受到影响。各地必须认清土地利用总体规划修编的紧迫性，采取切实措施，尽快完成规划修编任务。少
数规划修编进展较慢的地方更应加紧工作。《土地管理法》实施后，对不能保质完成规划修编任务的，不论何种理由，均不得批准农用地转为建设用地。
加强土地利用总体规划的审批管理。土地利用总体规划要严格按照《土地管理法》规定的审批权限自上而下、逐级审批。为加快规划审批批速度，保证规划质量，各地土地管理部门在规划报批前，要认真组织评审和验收。省级土地利用总体规划和依法须报国务院审批的城市土地利用总
体规划，已完成修编的，应将规划文本、说明和附件各10份、图件1份国土地资源部进行预审；预审符合要求或按预审意见修改后的规划，再正式报国务院审批。
实行规划公告制度。土地利用总体规划应当依法公告，并广泛宣传，做到家喻户晓。建立和完善规划实施审查制度。土地行政主管部门要把建设项目立项论证、农用地转用、建设用地审批和土地开发整理规划实施的管理关。依据土地利用总体规划，严格审查城市规划、村镇规划的建设
用地规模。建立规划检查监督制度。要采取法律、行政、经济、技术等手段，加强土地利用规划实施的监督检查。对违反土地利用总体规划使用和非法批准使用土地的行为，必须严肃查处和纠正。



1998年9月29日