北京市建设委员会


北京市建筑业企业资质及人员资格动态监督管理暂行办法

【文号】京建法[2007]825号


【颁布单位】北京市建设委员会
【颁布日期】2007-08-13
【生效日期】2007-09-01
【法律层级】规范性文件



　　第一章　总则
　　第一条　为维护建筑市场秩序，规范建筑业企业及其人员行为，提高行业管理水平，推进本市建筑行业诚信体系建设，根据有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　在本市行政区域内从事建筑活动的本市建筑业企业、中央在京建筑业企业和外地来京建筑业企业及其企业负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员(以下简称企业、人员)的动态监管，适用本办法。

　　本办法所称企业负责人，是指对本企业日常生产经营活动全面负责、有生产经营决策权的人员，专指企业的总经理、厂长等。

　　本办法所称项目负责人，是指由企业法定代表人授权，负责建设工程项目管理的总承包、专业承包项目负责人或劳务分包项目负责人等。

　　本办法所称专职安全生产管理人员，是指在建设工程项目专职从事安全生产管理工作的人员，包括企业安全生产管理机构的负责人及其工作人员和施工现场专职安全员。

　　第三条　企业资质及人员资格动态监督管理包括对企业、人员违法违规行为的记分、处理和对本市建筑业企业资质条件的日常核查两部分。

　　第四条　市建委建立全市统一的企业资质及人员资格动态监管平台，采用记分机制，将法律、法规、规章和规范性文件的具体规定量化为相应的分值并编制成记分标准。市和区县建委在对企业、人员违法违规行为进行处罚或处理时进行记分，并由市建委进行累加，按照规定的措施对企业资质及人员资格做出相应处理。

　　第五条　市和区县建委依照有关规定对本市建筑业企业的资质条件进行日常核查，对不达标的企业采取相应的处理措施。

　　第六条　实行企业资质和人员资格动态监管不改变市和区县建委现有的对企业和人员依法处罚、处理的程序。市和区县建委不得将对企业、人员的记分代替对企业、人员的处罚、处理。

　　第二章　记分标准和记分

　　第七条　市建委依据法律、法规、规章和规范性文件的规定，制定《北京市建筑业企业违法违规行为记分标准》(以下简称《记分标准》)，并可根据法律法规和政策变化适时予以补充调整。

　　市和区县建委在对企业、人员违法违规行为进行处罚、处理时，应依据《记分标准》在执法文书上记分。

　　第八条　记分周期从每年1月1日起至12月31日止，记分周期届满，企业和人员的年度积分清零，重新记分。

　　企业被降低资质等级后，企业当前积分清零；项目负责人和专职安全员被暂停执业资格或暂扣相应证书的，人员当前积分清零。

　　第九条　市和区县建委应于做出行政处罚或处理决定的当日内将对企业、人员的处罚、处理情况和记分情况上传至企业资质和人员资格动态监管平台。

　　第十条　市建委通过企业资质及人员资格动态监管平台对企业、人员的违法违规信息进行汇总和整理，并依照有关规定在指定媒体予以公示。

　　企业、人员可以通过监管平台，及时查询自身积分情况。

　　第三章　企业、人员积分处理

　　第十一条　根据企业积分，市建委对企业分别进行如下处理：

　　(一)企业积分达到8分时，市建委对企业提出书面警示，并提示市建设系统及有关协会在组织企业评优活动时，对该企业的资格慎重考评。

　　单项工程项目积分达到8分时，市建委提示市建设系统及有关协会在组织工程评优活动时，对该工程项目的资格慎重考评。

　　(二)企业积分达到16分时，市建委在有形建筑市场公示企业违法违规行为信息，提示招标人在选择投标人时予以慎重考虑，并依法限制企业申请资质升级和增项。

　　(三)企业积分达到24分时，市建委将企业的违法违规行为和处罚或处理结果在动态监管信息平台上予以公示，同时依法核查企业安全生产条件和资质条件；企业安全生产条件经核查不达标的，责令三十日内改正，并依法暂扣安全生产许可证；企业资质条件经核查不达标的，责令三个月内改正，改正期间企业不得承揽新工程。

　　(四)企业积分达到30分时，市建委依法核查企业的安全生产条件和资质条件；核查不达标的，依法降低资质等级或者吊销企业资质证书、安全生产许可证。

　　上述处理措施中，依法应当由建设部、外省建设行政主管部门进行资质降级、吊销资质证书和暂扣、吊销安全生产许可证的，由市建委将企业违法违规行为信息和处理建议报告建设部或者抄送企业注册地的省级建设行政主管部门。在上述部门做出处罚或处理决定前，限制企业在北京承揽新工程。

　　第十二条　市建委建立企业定期讲评制度。在每季度第一个月内，市建委对企业积分达到8分以上(含8分)的企业负责人进行动态监管工作讲评。

　　第十三条　市建委依法对企业直接做出降低资质等级或吊销资质证书的行政处罚的，不予记分，将企业违法违规行为和处罚结果在市建委网站上予以公告。

　　第十四条　根据人员积分，市和区县建委对企业负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员分别进行如下处理：

　　(一)企业负责人

　　1、企业负责人积分达到16分时，市建委约谈企业负责人并要求其参加不少于三天的专业学习，并进行考核。

　　2、企业负责人积分达到24分时，市建委将该企业违法违规行为及处罚、处理结果等信息通报该企业注册地工商行政管理部门；该企业属于国有资产管理委员会(以下简称国资委)管理的，函告国资委；同时在指定媒体上予以公示。

　　(二)项目负责人

　　1、项目负责人积分达到4分时，由工程所在地区县建委对该项目负责人提出书面警示，同时市建委提示市建设系统及有关协会在组织项目负责人评优活动时，对该人员的资格慎重考评。

　　2、项目负责人积分达到8分时，由工程所在地区县建委对该项目负责人进行约谈，并要求其参加不少于两天的专业学习，并经考核合格后再上岗。

　　3、项目负责人积分达到12分时，市建委建议企业撤换该项目负责人，并将项目负责人违法违规行为在有形建筑市场和指定媒体上公示，同时依法对该项目负责人行为进行监督检查。对于本市颁发证书的项目经理和注册的建造师，发现应当暂扣、撤销注册证书或者吊销项目经理证书的情形时，依法办理；对于非本市颁发证书的项目经理和注册的建造师，将其违法违规行为信息和处理建议抄送其发证机关或注册机关，在上述机关做出处罚或处理决定前，禁止其作为项目负责人在京承揽工程。

　　(三)专职安全生产管理人员

　　1、专职安全生产管理人员积分达到2分时，由工程所在地区县建委组织其参加不少于一天的专业学习，并经考核合格后再上岗。

　　2、专职安全生产管理人员积分达到4分时，由工程所在地区县建委建议项目负责人撤换该人员，同时依法对该专职安全生产管理人员行为进行监督检查；发现应当暂扣、撤销相关证书的情形时，依法办理。

　　第四章　企业资质条件的日常核查

　　第十五条　市建委根据法律、法规、规章和规范性文件制定《北京市建筑业企业资质标准现场核查规范》。市和区县建委依照职责分工对本市企业资质条件是否达到《建筑业企业资质标准》的要求进行日常核查。

　　第十六条　涉及交通、水利、通信、消防和供电专业资质企业的资质条件核查，由市建委会同相关专业管理部门共同进行。

　　第十七条　经核查企业资质条件未达到《建筑业企业资质标准》的，市建委限其3个月内整改。整改期届满，由市建委组织复查，复查结果仍不达标的，依法降低企业相关资质等级；降级前已经是最低等级资质的，市建委依法撤回颁发给企业的资质证书。

　　第十八条　由建设部批准的本市企业的资质需要降级或撤回资质时，由市建委将处理建议报建设部。

　　第五章　法律责任

　　第十九条　市和区县建委执法单位和执法人员发现企业和人员违法违规行为的，应当进行处罚、处理并记分。执法单位和执法人员有下列行为的，市建委责令限期整改并通报批评，对情节严重的依法追究责任人员执法责任：

　　(一)收到公民、法人或者其他组织的投诉、举报后，不按照规定履行调查、处理等职责的；

　　(二)应当处罚而未进行处罚的；

　　(三)对处罚处理情况故意隐匿不报的。

　　(四)做出的处罚、处理明显违法或不当的；

　　(五)对违法违规企业、人员的记分不符合《记分标准》或不按照本办法规定的程序报送记分情况的；

　　(六)法律、法规、规章规定的其他违法失职行为。

　　前款所列行为构成犯罪的，依法移送司法机关处理。

　　第二十条　市建委法制部门和监察部门定期和不定期对行政执法案卷进行评查，发现案卷存在不合法、不规范的问题时，应当督促有关单位进行整改。有关单位应当按照要求将整改处理结果向法制部门和监察部门报告。

　　第二十一条　对企业资质及人员资格动态监管工作零执法记录的区县建委，市建委法制部门组织开展重点专项调查。

　　第二十二条　企业、人员对违法违规行为的处罚、处理决定、记分以及资质条件核查结论有异议的，可以依法起诉或申请行政复议，也可依法向监察部门投诉。

　　第六章　附则

　　第二十三条　对在外埠从事建筑活动的本市建筑业企业资质及人员资格的动态监管，参照本办法执行。

　　第二十四条　本办法自2007年9月1日起开始施行。


执行救济制度之我见

崔照铭


内容提要：在执行活动中，由于多方面原因，执行瑕疵不可能完全消除，执行行为的违法或不当，难免发生损害当事人和利害关系人权益的情形，因此有损害就必须有救济，本文试从执行救济的理论和现行法律的有关规定入手，就重塑我国执行救济制度略作探讨。
执行是人民法院执行机构依照法律规定的程序，运用国家强制力依法采取执行措施，强制负有执行义务的公民、法人或其他组织完成一定义务，实现执行权利人权利的一种执法活动，由于执行行为的职权性和强制性，决定了其客体（执行标的）的不可抗辩性。但是执行活动实践中，由于多方面原因，执行瑕疵不可能完全消除，执行行为的违法或不当，难免发生损害当事人和利害关系人权益的情形，因此有损害就必须有救济，对执行程序中当事人和利害关系人权利的补救和保护，就是我们所说的执行救济。本文试从执行救济的理论和实践入手，就重塑我国执行救济制度略作探讨。
一、执行救济基本原理
执行救济，是指执行当事人或利害关系人因自己的合法权益受到执行法院违法或不当执行行为的侵害，依法请求采取保护和救济措施的法律制度。
透析执行救济概念，可以推出执行救济的四个构成要件。第一，执行法院实施了民事执行行为。执行救济是针对执行程序而设立的，没有执行程序，也就没有执行救济。第二，执行法院的执行行为具有违法性或不当性。执行法院的执行行为代表着国家意志，具有国家强制力，如果因为正当行使执行权，使债务人的财产减少或权利发生变更，则不存在救济问题，只有民事执行行为违法或不当才必须纠正，并对受害人采取补救措施。第三，当事人或案外人的合法权益受到损害。只有当事人或案外人合法权益受到执行行为侵害时，才有必要通过一定的程序予以救济，如果合法权益没有受到影响，则不存在救济的必要。第四，违法或不当执行行为与损害结果具有因果关系。只有当事人或案外人的损害是由于执行机关的违法或不当执行行为所造成，即违法或不当执行行为与损害结果之间存在因果关系时，才能采取纠正或补救措施。如果当事人或案外人损害是由于其他原因造成的，就不存在执行救济问题。
设置执行救济的目的，是对违法或不当执行行为所造成的消极后果进行补救，以保护受害者的合法权益。在执行过程中，违法或不当执行行为所造成的消极后果是双重的，它一方面侵害了当事人或案外人的合法权益，另一方面又损害了人民法院的执法权威，影响了执行效率。因此执行救济的实质就是通过纠正违法或不当执行行为，一方面对受侵害人的合法权益进行补救，另一方面是有效监督人民法院依法行使执行权，确保执行中的司法公正。
根据执行救济的内容不同，可以将救济的方法分为程序上的救济和实体上的救济两种。程序上的执行救济方法称为执行异议，即执行当事人或利害关系人对执行法院违反法定执行程序的执行行为不服，请求执行法院予以纠正的救济方法。实体上的救济方法称为异议之诉，即执行当事人或利害关系人对执行根据所载的实体权利义务关系或执行标的物有争议，向执行法院提出要求变更的诉讼请求，这是解决民事执行实体问题的救济方法。
二、我国现行执行救济制度评述
我国民诉法及最高院关于执行工作若干规定只确立了两种执行救济方法。一是案外人异议，二是执行回转。
案外人异议。按照民诉法第208条规定，案外人异议，是指执行过程中，没有参加执行程序的案外人对执行标的提出不同的意见，并主张独立的实体权利。根据规定，提起执行异议应当符合以下条件。第一，有权提出异议的主体，只能是案外人，即执行案件当事人以外的人。第二，必须是对执行标的提出异议，即认为对执行标的享有全部或部份所有权，或有其他足以排除强制执行的权利，如抵押权、留置权、典权、质权等。第三，案外人异议必须在执行程序开始后至执行程序终结前提出。案外人异议的救济程序是：案外人在执行过程中提出异议后，执行员应当依照法定的程序进行审查并作出处理。理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准，中止执行。如果发现判决、裁定确有错误的，则按照审判监督程序处理。
执行回转，是指执行完毕后，由于据以执行的法律文书被撤销或变更，使已经被执行的财产的一部或全部归还义务人，使其恢复到执行程序开始的状况。就其实质而言，执行回转仍是执行活动，只是当事人地位发生了变化，原来的权利人成为义务人，原来的义务人成为权利人，这是对纠正执行根据有错误而导致执行工作失误的一种补救措施。按照有关法律规定，执行回转适用条件包括：（一）据以执行的法律文书被依法撤销或变更，即原执行依据所确定的权利义务失去了合法的依据；（二）确有执行回转的必要，即原义务人的财产部份或全部已被执行，权利人在执行根据被撤销或变更后拒不退还的；（三）执行回转的内容包括原有财产及原有财产的孳息。
我国的案外人异议制度和执行回转制度在纠正违法或不当执行行为，维护执行当事人及案外人合法权益上发挥了积极的作用，但这两种执行救济方法都属于实体上的救济，民诉法却规定了以程序救济方法实施，导致了适用上的困难和救济效果的发挥，执行回转制度经过最高院执行工作若干规定的完善后，已基本适应了实践操作的需要，目前问题较多的还是案外人异议制度。纵观我国目前的执行救济制度，存在以下几个突出问题。
（一）执行救济制度在立法设计上存在缺陷，未就程序上的救济方法与实体上的救济方法进行划分，特别是对程序上的违法或不当执行行为缺乏相应的救济规定，无法保护执行当事人在执行程序上的合法权益。即便案外人异议制度中有规定执行员应当依照“法定程序”进行审查，但何为“法定程序”，却始终未见相应法律规定。
（二）实体方面没有规定执行当事人的救济制度，以致执行当事人无法寻求救济。民诉法第208条规定了案外人可以寻求执行救济的途径，但作为直接受执行行为影响的执行当事人，其权益随时都可能因违法或不当执行行为而遭受侵害，法律却未规定相应的救济方法来保护其合法权益，显然是不合理的。
（三）案外人异议制度的救济措施欠周全，未能有效维护案外人的合法权益。主要表现是：（1）从规定看，案外人异议仅适用于命令交付特定物的案件，且若执行根据并无错误时，即便违法或不当执行行为给案外人造成侵害，案外人的损失也无法补救；（2）案外人对标的物提出异议，为实体上的争议，案外人应有权通过审判程序谋求救济，而现有法律却规定由执行员审查而不能通过诉请来维护实体权利，显然与诉权的基本理论相悖；（3）案外人异议必须向执行员提出，而执行员集执行与裁决异议为一身，难以发挥执行救济和矫正的作用；（4）如果执行根据有误，应按审判监督程序处理。但案外人的诉讼地位应如何定位？是否可以参加诉讼？法律没有明确规定。
综上所述，执行救济制度作为一项完整的法律制度在我国还仅仅是理论上的探讨，作为现实的执行救济存在突出的三个问题。一是没有规定程序上的救济制度，二是实体上没有规定执行当事人的救济制度，三是尽管有案外人异议制度的规定，但对案外人利益的法律保护还不够有力。
三、重塑执行救济制度的思考
从一些国家、地区的执行立法来看，设置执行救济制度都有一个共同的立场，即在程序设置上充分考虑到裁判公正的问题，以便于请求救济人能有机会获得有效的救济，而对于效率的追求，则是保证公正的前提下的另一目标。所以，在救济程序的设置上，保证救济公正是第一位的。为此，笔者认为，应吸收、借鉴国外民事诉讼法的合理之处，并结合我国的执行工作实践，重塑我国的执行救济制度，具体可以从以下几个方面考虑：
（一）改革现有的执行权运行机制，实现执行裁判权与实施权的分离。长期以来,执行裁判权与实施权高度集中于执行员一身,客观上容易造成执行权的滥用,引发“执行乱”现象的蔓延。因此重新正确划分和行使执行权,对于切实保障执行当事人合法权益，防止怠于和滥用执行权,防止司法腐败，保证执行队伍的高效廉洁有着十分重要的意义。为此，笔者建议,建立执行权分权运行制衡机制，实现执行裁判权与实施权的分离,确保裁判者的中立性。裁判者卷入执行事务，其裁判公正性会受到质疑，原因有二个，一是裁判者又是执行行为实施者，让其否定自己已为的执行行为有难度；二是即便裁判者不面临否定自己的尴尬，但对属于自己执行行为异议的裁判，会引发人们对这种程序的合理性的担心。因此实现执行裁决权与执行实施权分离的目的，是从体制上来保障执行救济制度的有效落实。
（二）设立程序上的执行救济。程序公正是执行公正的重要内容，由于缺少执行程序上的救济方法，执行当事人或利害关系人对执行程序上的违法或不当的行为缺乏有效的抗衡措施。执行员在审查案外人异议时，由于法律上没有设定具体的程序，仅凭个人主观判断进行裁判，难保司法公正。为此，笔者建议，在程序上，设立执行救济，具体方法如下：
1、赋予执行当事人的程序异议权。即执行当事人及利害关系人有权对执行法院违背执行程序的执行行为提出请求或异议。这里包含两个方面的内容。第一，是请求作为或不作为。即当事人或利害关系人认为执行法院应为一定行为，而执行法院没有作为，于是向执行法院提出申请，请求采取行为；或者认为执行法院不应为一定行为，在执行法院作出行为前，申请执行法院不作为。前者如权利人针对执行法院应适时向义务人发出执行通知书没有发出，请求执行法院及时发出；后者如义务人认为仲裁程序违法，申请执行法院裁定不予执行仲裁裁决等。第二，是申明异议。即执行当事人及利害关系人请求执行法院变更或撤销已为的执行行为的意思表示。这是对执行法院的执行行为不满，而请求变更该执行行为或者除去该执行行为效力的救济方法。如权利人对执行法院无法定原因而裁定中止、终结执行提出异议，或执行根据效力不及的案外人对执行法院实施的强制执行行为提出异议等等。
2、设立申请复议程序。即对于执行当事人或案外人的请求或声明异议，执行法院必须作出裁定，如果执行当事人或案外人对执行法院作出的裁定不服，可以在法定期限内以申请复议的方式申明态度，并继续请求救济。申请复议在形式上类似于上诉，但其处理的只是程序上的问题，在内容上与上诉存在本质的区别。
（三）设立实体上的执行救济。实体上的执行救济，是指债务人或案外人对于执行根据所载的权利义务关系或执行标的物有争议，而请求对实体法律关系进行裁判，以排除民事执行的救济方法，即异议之诉。根据提出救济的主体不同，异议之诉可分为债务人异议之诉和案外人异议之诉。
1、设立债务人异议之诉制度。所谓债务人异议之诉，是指债务人以排除执行根据的执行力为目的，而请求执行法院对当事人之间的实体法律关系进行裁判的救济方法。例如执行根据确定，债务人甲应偿还债权人乙货款5万元，甲找到乙给其写的收条，足以证明甲已将货款支付给乙，于是甲对乙提出诉讼，以排除原执行根据的效力。在该诉讼程序中，原告是债务人，被告是债权人。
债务人异议之诉，须有消灭或妨碍债权人请求权的事由发生。如因清偿、抵销、混同、和解、行使撤销权或解除权；申请执行的期限届满；债权债务转让；债务人对执行标的行使物上请求权等等。
2、设立案外人异议之诉制度。案外人异议之诉，又称第三人异议之诉，是指案外人对执行标的提出异议或主张权利，请求执行法院作出不得对该标的实施民事执行的判决的救济方法。例如：甲与乙存在债权债务关系，现甲根据判决请求拍卖乙的财产，以其所得清偿债权，此时，丙向法院提起诉讼，主张对该财产拥有所有权，不能以拍卖财产所得归还乙所欠债务，丙提起的诉讼就是案外人异议之诉。在该诉讼程序中，原告是对执行标的主张实体权利的案外人，被告则是执行根据的当事人。案外人提起异议之诉的主要情形有：一是对执行标的主张所有权或共有权；二是对执行标的享有担保物权；三是对执行标的主张用益物权。如认为执行行为妨害了其对执行标的的租赁权、开采权、承包经营权等。对于异议之诉的管辖问题，多数国家的执行立法都规定由执行法院管辖。由执行法院受理执行异议之诉，可以直接决定是否中止执行，在对异议之诉作出判决时，可以直接决定是否终结执行或变更执行，能及时保护案外人合法权益，提高执行效率。笔者认为，异议之诉应由债务人或案外人向执行法院提出，并由执行法院受理，但执行法院受理后应分别处理，即生效裁判系执行法院作出的，由执行法院审判；如果是上级法院二审、再审或委托法院作出的，则应作出中止执行的裁定并移送作出生效裁判的有关法院审判。异议之诉作为一个独立的、完整的诉讼程序，诉讼中的各方当事人均享有民诉法赋予的各项诉讼权利，并当然地有权就不服异议之诉所作裁判提出上诉。
(作者：山东省垦利县人民法院)