贵州省贵阳市人民政府


贵阳市人民政府令第50号


　　《贵阳市城市规划区地下水开发利用保护办法》已经１９９８年６月１７日市政府常务会议通过，现予发布，自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　１９９８年７月１日
　　　　　　　　 贵阳市城市规划区地下水开发利用保护办法



　　第一条　为加强我市地下水开发、利用、保护的管理，保证城市供水，促进经济和社会发展，根据国家有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于本市城市规划区内地下水的开发、利用和保护。


　　第三条　城市规划区地下水的管理应实行全面规划、合理开采、科学利用、严格保护的方针。


　　第四条　市水利电力局（以下简称市水电局）是市人民政府的水行政主管部门，负责全市水资源统一管理工作。有关部门按市人民政府分工，协同市水电局做好有关水资源管理工作。
　　贵阳市城市管理委员会（以下简称市城管委）负责城市计划用水、节约用水和城市规划区内地下水开发、利用、保护工作。市地矿局对地下水进行普查勘探、动态监测，对地下水的开发利用进行监督。环保部门对水体污染进行调查、监督和评价，对水体污染防治实施监督管理。


　　第五条　市城管委应根据区域水资源综合规划和城市水资源开发利用总体规划，会同市水电局、市地矿局编制城市地下水开发、利用和保护规划及年度计划，并负责城市地下水开发、利用年度计划的组织实施。
　　各取水单位的年度用水计划，应当纳入城市计划用水和节约用水管理，并按《贵阳市城市节约用水管理条例》执行。


　　第六条　需开采城市规划区地下水的，应持有关文件向市水电局提出申请，经市城管委审核同意并签署意见，由市水电局批准后方可开采。


　　第七条　承担深井勘探、开凿任务的单位，必须持有关的资质证书，并按照深井设计进行施工和验收。


　　第八条　有下列情况之一的，禁止开采地下水：
　　（一）城市公共供水管网到达的地区；
　　（二）工业用水重复利用率低于４０％的单位；
　　（三）地下水严重超采地区；
　　（四）影响建筑物安全的地区；
　　（五）其他不宜取水地区。


　　第九条　供水管井施工完工后，有关单位应向市城管委报送有关资料，并经验收合格，方可向市水电局申领取水许可证。


　　第十条　在城市规划区连续停止取水满一年后再取水的，必须按规定重新申请取水许可；淘汰报废水井和停止取水必须向市城管委、市水电局报告。


　　第十一条　在城市规划区内兴建地下工程和进行勘探的单位，应当采取有效防护措施，搞好不同含水层的止水封隔工作，防止破坏和污染城市地下水。


　　第十二条　市城管委应当根据水文地质条件，会同水电、地矿、环保等有关部门采取多种措施，保护和管理好城市规划区地下水资源。
　　对城区内的天然泉井，规划时应予保留，加强保护，防止水质受到污染，建筑施工中不得损坏、填没。


　　第十三条　在城市规划区取用地下水的单位和个人，应当按照国务院《取水许可制度实施办法》和《贵阳市城市节约用水管理条例》的规定核定用水计划，重新申请办理取水登记和取水许可证。


　　第十四条　在城市规划区取用地下水必须装表计量，按核定的用水计划取水，并按规定缴纳水资源费。
　　超计划用水的，超计划水量必须缴纳超计划加价水费，超计划加价水费收缴按《贵阳市城市节约用水管理条例》执行。


　　第十五条　对在保护城市地下水和节约使用城市地下水做出成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。


　　第十六条　使用城市规划区地下水的单位和个人应按时交纳水资源费。逾期不交的，按照应交金额每日加收１‰的滞纳金。


　　第十七条　违反本办法第六条、第十三条规定取用地下水的，由市水电局或市城管委报市人民政府批准，责令停止取水。


　　第十八条　违反本办法第七条、第十一条规定的，责令改正，并处５０００元以上１万元以下罚款；在非经营活动中发生的，处以１０００元以下罚款。


　　第十九条　违反本办法第八条、第九条、第十条、第十二条规定的，责令改正，并处以５００元以上１０００元以下罚款；在经营活动中发生的，并处以１０００元以上１万元以下罚款。


　　第二十条　违反本办法第十四条规定的，责令改正，限制或核减用水计划，情节严重的，报市人民政府批准，吊销取水许可证。


　　第二十一条　当事人对处罚决定不服的，可依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或提起行政诉讼。
　　当事人逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第二十二条　城市规划区地下水管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十三条　本办法具体应用中的问题，由市政府法制局负责解释。


　　第二十四条　本办法自公布之日起施行。

　　　　　　　　　银行为保证人出具虚假资金证明是否应承担侵权责任？
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　------西安选调笔试纪实三

　　　作者：宋飞

　　最近，我作为唯一的一名政法系统以外的人员，参加了西安市灞桥区法检面向全国公开选调笔试，有一道试题让我印象深刻：
　　“2004年1月1日，兴长公司与民鑫公司、金汇源公司就民鑫公司拖欠的保证金本金1.3亿元达成还款协议，金汇源公司在该协议中以保证人的身份签字盖章。2004年1月3日，金汇源公司决定将公司注册资金在0.5亿元的基础上再增加2.5亿元.同年1月5日，宝安支行出具金汇源公司在其银行账号存有2.5亿元存款的资金证明。1月8日，人民法院对金汇源公司增加的注册资金在宝安支行开设的银行账户进行查询显示，该账号未发生任何交易行为，证实金汇源公司并未实际追加出资。
请简述侵权行为的构成要件，并分析宝安支行出具虚假资金证明是否应承担侵权责任？”
由于通过司法考试之后，已经有三年没有系统看过民事法律及相关司法解释，加之按照级别管辖，以前呆过的市辖区法院并不受理500万元以下的借款纠纷案件。在考场作答时，我只想到了民法原理和新出台的《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定。故作如下回答：
“（一）侵权行为的构成要件包括以下四个方面：
1、损害事实客观存在；
2、有侵害行为；
3、行为人有过错，过错推定和无过错责任情形除外；
4、损害的事实结果与损害的原因之间必须有一种因果关系。
（二）在本案中，宝安支行应就其出具虚假资金证明的行为承担侵权责任。理由如下：
1、根据担保法原理，金汇源公司在作为保证人的时候，其实际拥有的财产必须大于或者等于其担保的债权的数额。否则这种保证行为在法律上就是无效的。
2、宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明，导致保证人在账面上的注册资金显示为3亿元，符合上述担保法则。宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明的损害行为客观存在，对债权人的损失事实客观存在，且主观上存在过错，其损害行为与债权人轻信其保证有效、以致于潜在经济损失0.8亿元可能无法收回的损害结果之间存在因果关系。故宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明的行为符合侵权行为的构成要件。
3、《侵权责任法》第三十七条专门规定：“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。
因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。”
综上，我认为，宝安支行应就其出具虚假资金证明的行为承担侵权责任。”
笔试成绩出来后，落榜的我发现自己的思维逻辑与一名真正的审判员确实还存在不小的差距，于是重新翻看《民法通则》、《侵权责任法》、《担保法》、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》等法律法规和司法解释，终于发现之前我在这个题目上的回答存在如下几个方面的纰漏：
1、“保证人实际拥有的财产必须大于或者等于其担保的债权的数额。否则这种保证行为在法律上就是无效的”这种说法只是我凭空想象出来的，根据《担保法》第三十五条：“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出其余额部分。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五十一条：“抵押人所担保的债权超出其抵押物价值的，超出的部分不具有优先受偿的效力。”结合这两个法条来看，我显然是把保证和抵押的法则给记混淆了！
2、此案发生在2004年，此时《侵权责任法》尚未出台。《侵权责任法》是2010年7月1日才开始实施的，本案应该适用当时的法律规定。
3、即便是根据新出台的《侵权责任法》，也是不能援引《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定来处理此案的。《侵权责任法》在第二条就规定得很清楚：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权 责任。
本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”
在这里，侵权行为的侵害客体（标的）包括物权、人身权与知识产权等绝对权，但未列举债权在内。这绝对不是立法者的疏忽，如果说是疏忽，那也是有意为之。这是由债权的相对性所决定的。这表明我国立法不认为债权能成为侵权责任的客体，也就是说我国没有承认“第三人侵害债权”（即“故意以有悖善良风俗的方法，对他人债权造成损害”）制度。因为因债务不履行行为损害的是相对权，这种权利主要是因合同产生的债权，不成其为侵权行为，即债权不能成为侵权行为的侵害对象。以合同债权举例来说。《合同法》第121条是这样规定的：当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。
因此，宝安支行根本就不可能成为侵害债权人债权的第三人，因为我们国家不承认“第三人侵害债权”一说。侵权行为人主体都不适格，自然就不存在未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的问题。另外，对题目中所说的这种银行为企业出具虚假资金证明的情形，最高人民法院在《关于金融机构为企业出具不实或者虚假验资报告资金证明如何承担民事责任问题的通知 》[法(2002)21号]（以下简称《通知》，这一司法解释的适用在考场上是很难一下子想到的）中早就明确了如何处理：“一、出资人未出资或者未足额出资，但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明，相关当事人使用该报告或者证明，与该企业进行经济往来而受到损失的，应当由该企业承担民事责任。对于该企业财产不足以清偿债务的，由出资人在出资不实或者虚假资金额范围内承担责任。二、对前项所述情况，企业、出资人的财产依法强制执行后仍不能清偿债务的，由金融机构在验资不实部分或者虚假资金证明金额范围内，根据过错大小承担责任。此种民事责任不属于担保责任。”因此，这里就不存在《侵权责任法》第三十七条第二款所称的“因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任”的适用问题，虽然本案中保证人金汇源公司的保证行为存在保证人自己财力不足的瑕疵问题，在债务人民鑫公司无力还款的情况下，依照《侵权责任法》第三十七条第二款，基于安全保障考虑未尽到合理范围内的审查注意义务而出具虚假资金证明，极有可能使得宝安支行也为此对兴长公司承担相应的补充赔偿责任。但是《侵权责任法》的内容是一般规定，最高人民法院的法(2002)21号《通知》中对金融机构为企业出具虚假资金证明如何承担民事责任的规定则是针对本案所述情况作出的特别规定，依照”特别规定优于一般规定“的法理，本案的处理应该适用上述司法解释的规定，而不应适用《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定。
以下是我经过多天请教同仁和查看法条后整理出来的新解析：
1、经多方查找资料和求证，此试题的设计是依据西北亚奥信息技术股份有限公司（该公司是否与西安市乃至陕西省有关，就不得而知了）参与出资设立的广东金汇源投资担保有限责任公司的一起涉诉案件为蓝本的，该案先经过湖南省高级人民法院一审，判决广东金汇源投资担保有限责任公司承担补充赔偿责任。判决后广东金汇源投资担保有限责任公司不服上诉，最高人民法院改判广东金汇源投资担保有限责任公司不应承担补充赔偿责任。因此，我个人认为，这道试题如果能够答好，那么应试者要么是读过《最高人民法院公报》的考生，要么是接触过类似改判案子的西北地区法院考生，要么就是具有丰富审判实战经验的资深法官或者法学硕博！
2、本题究竟应该如何回答：
(1)金融机构出具虚假资金证明的责任属于侵权责任。前引的最高人民法院《关于金融机构为企业出具不实或者虚假验资报告资金证明如何承担民事责任问题的通知》[法(2002)21号]（以下简称《通知》）中明确：出资人未出资或者未足额出资，但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明，相关当事人使用该报告或者证明，与该企业进行经济往来而受到损失的，应当由该企业承担民事责任。对于该企业财产不足以清偿债务的，由出资人在出资不实或者虚假资金额范围内承担责任。企业、出资人的财产依法强制执行后仍不能清偿债务的，由金融机构在验资不实部分或者虚假资金证明金额范围内，根据过错大小承担责任。此种民事责任不属于担保责任。金融机构出具虚假资金证明的责任属于一般侵权民事责任，对其进行责任认定应当符合侵权行为的构成要件，具体为：
①出资人未出资或者未足额出资，但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明，即有加害行为；
②有过错。包括故意或者过失：金融机构与委托单位恶意串通或明知内容虚假，故意出具虚假资金证明；金融机构由于过失，使得虚假的材料得以通过。
③相关当事人使用该资金证明，与该企业进行经济往来而受到损失。
④金融机构的过错行为与相关当事人的损失之间具有必然的因果关系。
（2）金融机构出具虚假资金证明的责任属于补充责任。 根据《通知》内容，在穷尽债务企业的财产、出资人不实或虚假出资范围内的财产后，金融机构方承担赔偿责任，且是根据其过错大小酌情承担，不一定全额承担。 因此，金融机构出具虚假资金证明的责任认定及责任承担是比较严格的，出具虚假资金证明并不必然导致承担赔偿责任的后果。
（3）本案中，基于合理信赖和因果关系，宝安支行不应承担赔偿责任。本案中，宝安支行是否应当承担出具虚假资金证明的赔偿责任，应当考察兴长公司接受金汇源公司提供担保所造成的损失是否基于对宝安支行出具的虚假资金证明的合理信赖或者使用所造成的。即宝安支行是否存在侵权行为，兴长公司的损失发生与宝安支行的侵权行为之间是否存在因果关系，是认定宝安支行是否应当对金汇源公司的出资人不能承担瑕疵出资责任时，在虚假验资范围内承担补充赔偿责任的关键。 鉴于本案中，金汇源公司在还款协议中以保证人的身份签字盖章的时间是2004年1月1日，宝安支行出具金汇源公司在其银行账号存有2.5亿元存款的资金证明的时间是同年1月5日。时间上的一先一后，显示出来的信息是金汇源公司为兴长公司提供保证时，加盖有宝安支行印章的银行询证函尚未出具，兴长公司并非基于对该银行询证函上载明的追加出资内容的信赖而签订还款协议，其有关金汇源公司因追加出资不实所造成的担保责任不能完全实现的损失与宝安支行出具银行询证函之间没有必然的因果关系。金汇源公司为兴长公司提供保证时，虽然金汇源公司的章程和股东会决议对追加出资已经做出决议和记载，但章程的记载与股东会决议的通过与宝安支行是否承担赔偿责任没有任何关系，兴长公司应是基于对金汇源公司的信赖签订还款协议的，而非基于对宝安支行出具的资金证明的信赖。因此，兴长公司关于宝安支行应当对金汇源公司的出资人瑕疵出资责任承担相应赔偿责任的主张，是缺乏事实依据和法律依据的，故人民法院不予支持。
以上解析，是否妥当？欢迎各位法律同仁予以指正！


参考文献：
[1]李建伟著，《民法60讲》，（合众教育2011年国家司法考试专题讲座系列）,人民法院出版社2011年3月第9版
[2]金融机构出具虚假资金证明的责任认定（2008-1-2 ），原载：广东天地正律师事务所网站最新案例栏目，网址链接：http://www.randr.cn/case_2.asp? low_id=126（2011年8月21日访问）

作者简介:宋飞，1980年12月11日生，毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。