论我国民事诉讼审前准备程序的现状与完善

张 建


内容摘要：民事诉讼审前准备程序在民事诉讼中是一个相对独立的程序，合理的审前准备程序有助于整理证据、固定争点和促进和解功能的发挥，是保证庭审顺利进行的前提，甚至关系到民事诉讼效率和公正目标的实现。我国目前民事诉讼审前准备程序中存在着职权主义色彩浓重、相关证据制度欠缺等不足，有必要借鉴国外审前准备程序的成功立法经验，结合我国现行的法制环境及司法实践，建立以当事人为主体，以诉答程序、证据交换和审前会议为主要内容的现代民事诉讼准备程序。
关键词：民事诉讼；审前准备程序；重构

Abstract: Pretrial procedure is a relatively independent procedure in the civil litigation, a reasonable one pretrial procedure contribute to evidence of putting in order, regular to fight for a bit and promote full play, conciliation of function before examining, guarantee the prerequisite that the court's trial carries on smoothly, even concern the realization of civil action efficiency and just goal. This text civil litigation pretrial procedure have functions and powers to be doctrine color dense, relevant evidence system person who deficient weak point set about analyzing before examining at present from our country, in use for reference western countries prepare success legislative experience of procedure and combine our country current legal environment and at the foundation that administration of justice practice before examining, is it is it rely mainly on party to set up to propose, in order to is it answer procedure , evidence exchange and meeting prepare the procedure for main modern civil litigation of content before examining to tell.
Keywords: Civil litigation; Pretrial procedure; Rebuilding


引 言
民事诉讼审前准备程序是指原告诉至人民法院后正式开庭审理之前，由法院、当事人以及其他诉讼参与人参加的，为了使民事案件达到适合开庭审理的目的而设置的，让当事人在开庭审理之前确定争点和收集整理证据的诉讼程序。民事诉讼审前准备程序具有独立的价值和功能，是相对于庭审程序而言的，二者共同构成了民事诉讼的普通一审程序，它是普通程序中开庭审理前的一个法定的必经阶段，是民事诉讼活动顺利进行尤其是庭审顺利进行的必备前提①。
合理的审前准备程序对于保障诉讼公正和诉讼效率具有显著作用，更有助于我国司法改革所追求的效率和公正目标的实现。在审前程序中以程序规范和强制措施保证当事人及其诉讼代理人之间能够充分地相互交换证据和诉讼主张，获取更多的证据，确定争点和审判对象，从而一方面避免诉讼上的突然袭击，另一方面体现了当事人的意思自治和法官中立；此外在审前准备程序中可以获得自认证据、事实和诉讼主张，从而在庭审中不再用辩论裁决，仅仅对当事人有争议的诉讼请求、证据和事实进行审理，进而有利于法庭集中和迅捷地审理，提高诉讼效率，减少或避免重复开庭和拖延诉讼。审前准备程序同时对于提高了解和把握案情的整个过程的效率性以及维护通过程序保障而获得的正当性之间可能发生的矛盾或冲突进行调整，使开庭审理不至于形式化。
随着我国司法改革的深入进行，以往立法中关于审前准备程序的规定已显得过于陈旧，虽有一些证据方面的规定，但仍停止在司法解释的层面，且存在着较浓厚的法官职权色彩。来自于司法层面、现实层面的多方压力，尤其是我国已经加入世界贸易组织，法律制度要积极与世界接轨，原来弊病重重的审前准备程序的改革和完善亦势在必行。本文正是借即将进行的民事诉讼法典修改的契机，对民事诉讼审前准备程序中存在的缺陷进行分析，在汲取西方有益经验和结合我国国情基础上，提出重新构建我国审前准备程序的构想。
一、我国的民事诉讼审前准备的现状及其弊端
20世纪90年代以前，我国颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》和民事审判工作由于受前苏联的影响，长期以来形成了以职权主义为中心的“四步曲”的习惯做法，即法官受理案件并经阅卷后，依其取权全面收集证据，查清案情，形成解决方案，并积极给双方当事人做工作，以采取和解结案。冗长繁琐的庭前程序一度成为“暗箱操作”、先定后审的温床①。案件如何审理，如何裁判，法院已在开庭审理前确定，仅仅对经调解又没有奏效的情况下，为了下判决才走一遍“过场”，庭审根本不存在当事人之间的对抗性，法官也不是处于居中裁决的中立者地位，开庭缺乏实质内容而徒具形式，或者说并不存在真正意义上的“开庭审理”，因此这种先定后审时“四步曲”受到了广泛的质疑。
（一）1991年《中华人民共和国民事诉讼法》
随着1991年新民事诉讼法的颁布施行，新民事诉讼法第113条至119条及有关司法解释对审前准备工作给予了明确规定，在当事人起诉与法院受理后，法院与当事人都要做一些准备工作，主要包括：（1）向当事人送达有关的诉讼文书，具体包括，人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，被告在收到起诉副本之日起十五日内提出答辩状，如果被告提答辩状的，人民法院应当在收到答辩状及其副本之日起五日内将答辩状副本发送原告，被告人不提出答辩状的，不影响人民法院审理。（2）告知当事人诉讼权利义务，法院可以在案件受理通知书或应诉通知书中告知，也可以口头告知。（3）组成合议庭，并在组成后的三日内告知当事人合议庭组成人员。（4）合议庭人员认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据。（5）追加必须共同进行诉讼的当事人②。从以上我国现行民事诉讼法关于审前准备工作的规定不难看出，我国民事诉讼审前准备工作的主体是法官，目的主要是寻找案件争点便于法官行使审判职能，内容既包括程序性准备也包括实体性的准备，即除了进行程序上的一些活动外，还对各种诉讼材料进行详细、全面的实质性审查，这与现代西方国家所倡导的“形式性审前准备”的目的和内容相去甚远。而且这些准备活动没有当事人参加，使其形式上不具有公开性。因此，与以往的民事审判相比，仍无法摆脱法官先入为主的嫌疑，同时由于受以往司法实践中长期形成的审判方式的影响，大多数法官仍通过审前准备活动对案件形成了先验性认识，其必然导致开庭审理流于形式。故此种作法直接违背了程序的公正公开性和民主性要求。
为了实现“三个强化”，即强化庭审功能，强化当事人举证责任，强化合议庭职责，防止法官在庭前进行事实审查，产生先定后审，造成庭审形式化，法院系统在司法实践中提出了推行“直接开庭”的方式，即大多数学者所讲的“一步到庭”，其具体操作是法院受理原告起诉后，向被告人发出应诉通知书，同时签发确定开庭日期的传票。法官不接触当事人，不接触证据，当事人之间也不知道对方所持有的证据，一切主张、证据都等开庭后在庭上出示、审查和判断，开庭后当事人和法官才了解案件的事实情况，当事人间的“秘密武器”才相互展示。这种“一步到庭”的方式改变了过去司法实践中长期形成的“四步曲”的习惯做法，有效地防止了法官因进行审前调查而先入为主，强化了庭审功能，对保持法官中立性起到了积极作用，同时也转换了我国公民和法官的诉讼观念，但是这种做法亦非常有害：首先，它置现行民事诉讼法的明确要求而不顾，直接损害了国家的法律权威①，同时也使在实践中本已处于虚设状态的审前程序，处于更加弱化的状态；其次，一步到庭的方式使开庭带有盲目性。法官事先不清楚双方争议的焦点，抓不住庭审的重点，难以驾驭好庭审，甚至可能会被当事人牵着鼻子走，常常会使庭审事倍功半，严重影响了诉讼效率；第三，容易产生诉讼突袭。由于庭前双方当事人都不知道对方的证据，只有在庭审时才相互展示，从而往往会使富有诉讼技巧的一方获胜，双方无法保持平等对抗，从而导致有违程序公正；最后，我国目前法官整体素质有待进一步提高，如不顾现实情况而推行“一步到庭”，势必会因法官素质的欠缺而导致诉讼拖延以及诉讼质量，甚至可能会影响裁判的正确做出。
（二）相关司法解释
1、根据民事审判方式改革的需要，最高人民法院1998年6月19日颁布了《关于民事诉讼证据经济审判方式改革问题的若干规定》中规定了对于案情比较复杂、证据材料较多的案件，可以组织当事人交换证据。这一规定在一定程序上稀释了法官在审前程序中的主导色彩，促进了民事诉讼效率的提高，但该司法解释规定法院开庭前应当做好必要的准备工作，其中就要求法院审查有关的诉讼材料，了解双方当事人争点的焦点这一项。关于了解方式《关于民事诉讼证据经济审判方式改革问题的若干规定》中没有予以明确，同时第16条还规定，法庭调查结束前，审判长或独任审判员应当就法庭调查认定事实和当事人争议问题进行归纳总结，可见，最高人民法院的这些规定仍然是在准备程序与庭审程序合一体制下的产物，先入为主的嫌疑仍不易消除①。
2、随着我国司法改革的深入进行，在吸收司法界理论研究成果和借鉴西方有益经验的基础上，最高人民法院于2001年12月6日颁布了《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《规定》），该《规定》较为详尽地规定了举证时限和证据交换等制度，初步构建了我国审前准备程序的内容，从司法解释上改变了“一步到庭”的做法，取得了一个较大的进步。
（1）关于被告强制答辩义务。根据《规定》第32条规定，被告答辩是义务，而不是权利，且被告必须在答辩状中阐明其对原告诉讼请求及所依据的事实和理由的意见。该规定使原告获得了与被告均等的辩驳信息，较《民事诉讼法》来说，在实现诉讼正义上有了明显的进步。
（2）关于举证时限。《规定》改变了以往的证据随时提出主义，明确规定了在受理当事人起诉及通知被告应诉时，法院同时向当事人送达举证通知书，由法院指定举证期间，当事人也可协商举证期限，但必须经过法院的认可。当事人应在举证期间内向法院提交证据材料，否则视为放弃举证权利。对当事人逾期提交的证据材料，法院原则上不组织质证。这就真正地把现行民事诉讼法中规定的当事人承担举证不能的法律后果落实到了具体操作之中。对当事人变更增加诉讼请求或提起反诉的，当事人应当在举证期限内提出，由法院确定新的举证期限。这一规定彻底杜绝了当事人在庭审中任意变更诉讼请求、突袭提供新证据带来的双方地位不对等，促使当事人将所掌握的证据及时充分的展示，同时便于庭前确定争点、固定证据。
（3）关于审前证据交换。《规定》初步解决了审前证据交换问题，并就哪些案件人民法院组织当事人证据交换，作了较明确的阐述。一是对简单的一类案件“经当事人申请，人民法院可以组织当事人在开庭前交换证据”，二是对于复杂的案件，应作充分的审前准备。“人民法院对于证据较多或者复杂、疑难的案件，应当组织当事人在答辩期后，开庭审理前交换证据。”“证据交换应当在审判人员的主持下进行。在证据交换过程中，审判人员对当事人无异议的事实、证据应当记录在卷；对异议的证据，按照需要证明的事实分类记录在卷，并记载异议的理由。通过证据交换，确立双方当事人争议的主要问题。”该规定在一定程度上防止了当事人在庭审中证据突袭，从而保证诉讼公正，同时还强调法官对证据交换的监督管理作用，有利于当事人滥用该程序，保证证据交换顺利进行，促进诉讼进程。
（4）关于法院调查收集证据。《规定》界定了涉及可能有关国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；涉及依职权追加当事人，中止诉讼回避等实体争议无关的程序事项方面，依职权收集证据。摒弃了“四步曲”方式中完完全全的职权主义证据收集方式。对当事人提出申请法院收集证据的，法院必须以当事人的申请为前提，法院可以依当事人申请收集证据，也可以不允许当事人的申请。即使法院允诺当事人的申请，法院客观上收集不到证据，仍由当事人承担举证不能的法律后果。这就从职权主义为中心的诉讼模式向当事人主义诉讼模式大大迈进了一步。
我国《关于民事诉讼证据的若干规定》对于审前准备程序内容的规定是一个巨大的进步，但其改革的不彻底性也是显而易见的，在《规定》中仍有浓重的职权主义色彩，如法官对案件证据的调查仍保留较大的空间，法官可依职权或当事人申请收集证据。在我国立法上未专门设置审前专职法官的情况下，这样的规定势必会使法官先入为主，不利于公正审理。此外，对举证时限的规定也只是一种相对限制，体现在对“新证据”的解释和规定时间上的规定上，这样仍然无法必避免当事人在庭审中的证据突袭，也会降低诉讼效率，扩大诉讼成本。还有一点就是，《规定》关于审前准备程序的有关内容的规定尚处于司法解释层面，有待提升至立法中去，在立法中予以肯定。

二、我国民事诉讼审前准备程序的重构
从以上对我国民事诉讼审前准备程序发展的分析，可以看出我国民事诉讼审前准备程序经历了从无到有，从忽视到重视的发展历程，但目前我国的审前准备程序仍然存在着严重的功能缺陷，在立法上并未形成完整的民事审前准备程序，充其量可称为审前准备活动，或者说是庭审活动的一个阶段，且不存在程序上的法律效力。这与国外结构完善、价值凸现的民事审前准备程序相比显得异常滞后。
从国外的趋势来看，为了保证诉讼效率和诉讼公正，当今大多数国家都强调审前准备程序与庭审程序的功能分离，既重视审理阶段又重视审前准备阶段，并充分发挥审前准备的特有功能。在美国联邦法院系统，已有95%以上的案件不需进入开庭审理阶段，①而在审前准备阶段即解决纠纷，这正是美国重视审前准备程序并发挥其功能所致。因此有必要对我国的审前准备程序加以重构，以使其汲取西方国家民事审前准备程序中的有益经验，并结合我国的国情，以促使审判改革中诉讼效率和公正的最终目标的实现。
（一）重构我国民事诉讼审前准备程序的理论基础
1、审前准备程序的价值取向应同目前正在进行的司法改革的目标相一致，即有助于公正与效率的实现。
首先，在审前准备程序中应由当事人自主决定诉讼请求、争点范围以及所提出的证据的种类和数量等。②而法官仅主持审前程序，以促使其顺利进行，防止诉讼拖延，及时固定证据和争点，在当事人因某些原因举证不能时提供帮助。其次，双方当事人在审前准备阶段都应当有充分的和平等的机会提出自己的主张和证据，同时有权与对方当事人平等协商确定案件争点。此外，由于当事人本身法律知识和诉讼经验的差异，法官应行使释明权为当事人的平等提供保障。第三，为实现司法效率价值，审前准备程序的改革应当降低当事人的诉讼成本和法院的审判成本，使国家有限的司法资源满足更多人请求司法救济的需要。如美国的审前准备的进行一展开主要由当事人操纵，无论是诉答程序还是发现程序都是如此，前者是双方当事人之间为了明确争点而交付诉状和答辩状，后者是双方当事人在庭外向对方收集和提供与案情有关的信息和证据。当然，为了防止发现程序的滥用，提高诉讼效率，美国加强了法官对审前程序的管理。①
2、审前准备程度应当具有独立性。
必须正确处理审前准备程序与开庭审理的关系，将审前准备程序建立在具有实质意义上的开庭审理的基础上，审前准备程序无论是相对于开庭而言，还是作为两阶段②诉讼过程中前一阶段的“准备程序”，其任务必须限定于“争点的形成和证据的收集整理”，以及其他必要的准备性诉讼行为，从而在内容上与“审查证据”和“开庭审理”或者“最终开庭早理阶段”区别开来③。强调审前准备程序的独立性不仅在于它的任务，同时也应凸显其功能。众所周知，民事诉讼的直接或间接目的在于解决私人之间的民事纠纷，在诉讼过程中，庭审阶段是解决纠纷的集中阶段，但不是唯一阶段。审前准备程序既有为庭审的功能，又有在一定条件解决纠纷的功能，而且其法律效果与开庭审理后裁判的法律后果相同。正如一位日本学者指出民事诉讼的最终理想在于实现妥当、公正、迅速、廉价的纠纷解决④。故在审前程序中只要达到条件就应当努力实现民事诉讼的最终理想。
3、审前准备程序的重构应当在借鉴西方改革审前准备程序的有益经验的同时与我国现有国情结合起来。
构建任何诉讼程序都不是立法者的恣意，而必须基于历史传统、文化背景和国情做出理性选择，同样我国在借鉴外国审前准备程序来重构自己的审前准备程序时，应当明确外国审前准备程序本身所存在的不足和引发的不利后果，以及外国对这些不足如何矫正和对这些不利后果如何避免。此外，还要认真研究我国现状，如律师的数量和法律知识水平、法官的素养、当事人的法律意识以及整个的制度配置等等，只有认清我国的现状，才能有目的地去借鉴吸收并重构。

（二）对我国民事诉讼审前准备程序的构想
在以上理论的基础上，结合我国民事诉讼审前准备现状中存在的不足，对于我国民事诉讼审前准备程序应当从以下几个方面加以重构：
1、建立以当事人为主导，审前专职准备法官为指导的审前准备程序。
在审前准备程序中奉行“当事人主义”，由当事人自己提出主张和证据，相互交换证据，由当事人确定争点。同时由审前专职准备法官负责指挥和主持，并视情形对缺乏法律知识或诉讼经验的人行使释明权，以保障此方当事人的合法权益，同时由于庭审法官与审前准备法官相分离，有效避免了先入为主的嫌疑，从而另一方当事人也不必顾虑由于审前准备法官行使释明权而影响庭审的公正性。此外，审前准备法官的介入，可以通过限期交换证据，召开协商会议明确争点，引导当事人和解等来防止当事人滥用审前准备程序而拖延诉讼以致影响诉讼效率。
2、完善诉答程序，建立答辩失权制度。
在此程序中，法院程序性地送达诉讼文书，告知当事人有关诉讼权利和诉讼义务，不介入对案件事实的调查和证据收集，规定被告的强制性答辩义务，把答辩视为辩论权中最基本的权利。建立答辩失权制度，法院可将答辩的不作为视为承认原告的诉讼请求，判决原告诉讼请求成立，被告败诉。当然，必须考虑到被告因不可抗力等客观原因不能在法定期间提出答辩状的例外情况，对此可当延长提出答辩状的时限①。这样一方面可以迫使当事人积极主动地参加审前程序，提高诉讼主体意识，另一方面可以有效地提高诉讼效率。
3、完善证据交换制度，在立法中加以规定。
如前所述，2002年4月实施的《关于民事诉讼证据的若干规定》中已经初步地规定了证据交换制度，对于我国民事审判起到了提高审判质量和效率以及实现审判集中化，节省司法资源的作用，但此《规定》没有在立法中肯定，同时与国外相比，还不够健全仍需要进一步完善。
（1）在证据交换中应恪守当事人自治原则、对等原则，进而由法院将双方交换过的证据固定下来，没有交换的证据将产生相应的法律后果。
广东省深圳市人民政府


深圳市人民政府令第8号


　　《深圳市街道办事处工作规定》已经一九九二年十一月二十八日市人民政府第四十次常务会议通过，现予发布。自发布之日起施行。

市长：厉有为

一九九三年一月二十五日

深圳市街道办事处工作规定

第一章　总则

　　第一条　为加强深圳市街道办事处的建设，密切政府与居民的联系，加强城市建设和城市管理，根据国家有关法律、法规的规定，结合深圳市实际，制定本规定。

　　第二条　街道办事处是市辖区人民政府（以下简称区人民政府）的派出机关，受区人民政府领导，行使区人民政府赋予的职权。

　　第三条　街道办事处管理区域的划分，应根据城市自然条件、居民居住状况，按照便于联系居民和开展工作的原则设立。辖区人口一般以四至六万人为宜。

　　第四条　街道办事处的设立、合并、撤销及变更管理区域界线，由深圳市人民政府批准。

　　第五条　市、区规划部门应把街道办事处建设纳入城市建设总体规划。



第二章　职责权限

　　第六条　街道办事处应抓好社区文化建设，开展文明街道、文明单位、文明楼院建设活动，破除封建迷信，移风易俗，组织居民开展经常性的文化、体育活动。

　　第七条　街道办事处应配合有关部门做好本辖区内的计划生育、治安、民政、城建、房管、工商、税务、物价、防空、防火、防风、防汛、防震、抢险救灾、住房改造、居民迁移等工作。

　　第八条　街道办事处应发动群众开展爱国卫生运动，绿化、美化、净化城市环境，协助有关部门做好环境卫生、环境保护工作。

　　第九条　街道办事处应做好人民调解、治安保卫工作，加强对违法青少年的帮教转化，保护老人、妇女、儿童的合法权益。

　　第十条　街道办事处应协助有关部门做好优抚安置、社会救济、婚姻登记管理、殡葬改革、残疾人就业等项民政工作；办好托儿所、幼儿园、老人和青少年活动中心，积极开展便民利民的社区服务和社区教育工作。

　　第十一条　街道办事处应协助劳动部门做好待业人员的管理、劳动就业推荐工作；协助武装部门、征兵机构做好公民服兵役工作。

　　第十二条　街道办事处应指导、支持、帮助居民委员会加强思想、组织、制度建设，定期开展先进居民委员会的评比、表彰活动，向上级人民政府和有关部门及时反映居民的意见、建议和要求。

　　第十三条　街道办事处可召集辖区内的机关、团体、部队、企业、事业单位的负责人开会，协调解决本辖区内的行政管理和社会服务方面的问题。

　　第十四条　街道办事处可检查、督促辖区内公安派出所、税务所、工商行政管理所、房屋管理所、学校、医院等单位的社会服务工作，必要时还可会同有关单位的主管部门下达有关社会服务方面的任务。

　　第十五条　街道办事处应按照《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的规定，扶持并发展城镇集体所有制企业，创造条件，发展街道经济。在保障企业自主权的前提下，做好本辖区内城镇集体所有制企业的规划、协调工作。



第三章　组织机构

　　第十六条　街道办事处设主任一人，副主任一至二人，副主任协助主任工作。

　　第十七条　街道办事处建立主任办公会议制度，实行民主集中制的原则。涉及街道的重大问题，必须提交主任办公会议讨论决定。

　　第十八条　街道办事处建立居民代表会议制度。居民代表会议每年至少召开一次。街道办事处应向居民代表报告工作，听取意见，接受监督，共商辖区内大事。

　　居民代表名额及居民代表的产生办法，由街道办事处按实际情况确定，报所在区民政主管部门备案。



第四章　与政府部门的关系

　　第十九条　市、区人民政府所属工作部门不得直接向街道办事处下达任务，确需街道办事处协助完成的任务，应由市或区人民政府布置下达。

　　第二十条　市、区人民政府有关职能部门根据工作需要，并分别报经市或区人民政府批准，可在街道办事处设立派驻机构。派驻机构应尊重街道办事处的职权，接受街道办事处的协调，支持街道办事处的工作。



第五章　附则

　　第二十一条　市民政主管部门可依据本规定制定具体实施办法。

　　第二十二条　本规定自发布之日起实施。