您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

如何制度化地解决当前中国土地问题? ——对土地管理制度改革目标模式的探讨/谢志岿

时间:2024-06-17 17:41:51 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9063
下载地址: 点击此处下载
土地领域存在的矛盾和问题已经成为影响中国社会和政治稳定的主要问题之一。土地问题的根本原因,是土地权利与义务的双重缺失与失衡。这种缺失和失衡,使得国家、集体和个人的利益都缺乏制度化的实现和调节机制,导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。因此,要制度化地解决中国土地领域存在的问题,必须构建权利与义务平衡的土地管理制度体系,形成各方合理的利益结构,而这也构成了中国土地管理制度改革的一个主要目标。同时,制度化的土地管理模式,也需要进行财税体制改革,改变中国土地管理的制度环境。
   近年来,土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐,也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是改革开放以来,适应人地关系变化和市场经济体制建立等外生因素变化而建立起来的,反映了当时的需要和历史条件。但也正是因为是在当时的历史条件下建立起来的,土地管理制度对土地财产权利界定及国家、集体和个人之间利益的安排,没有充分反映改革开放30年来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化,也没有形成合理的制度化的相关利益调节机制,造成了土地领域诸多矛盾和问题。突出表现在:(1)地方政府为了发展经济和地方财政收入,大量圈地,导致群体性事件频发;(2)农村集体和个人为避免土地被征,争相违法利用土地渔利,而无需承担相应的财产责任,导致国家和社会利益事实受损;(3)各地都没有动机保护耕地,导致土地滥用、耕地锐减;(4)土地腐败;(5)土地财政、房地产泡沫与住房困难,等等。土地管理(含拆迁)领域存在的问题,已经成为严重的政治和社会问题,必须妥善解决。

  土地管理领域出现的矛盾和问题,其根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡。因此,建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系,就成为解决上述矛盾和问题的关键,也成为中国土地管理制度改革的核心内容和目标。目前有关征地拆迁的理论探讨和操作方案,尚没有从权利与义务、局部利益与整体利益、长期利益与短期利益平衡的角度,对这一问题提出系统的、制度化的解决方案。在长期调查,运用公共行政学、制度经济学和法学等多学科进行研究和对土地管理制度及其环境进行深入分析的基础上,本文试图针对土地管理领域存在的问题,对建立权利义务关系对等的土地管理制度体系提出构想,为制度化地解决这些问题提供参考。

  一、中国土地问题的根本原因:权利与义务的双重缺失与失衡

  土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因,在于目前我国土地管理制度中,土地权利和义务体系的双重缺失与失衡。

  (一)农村集体土地和城市国有土地权利的失衡,导致集体土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧

  1978年以来,城市国有土地的财产权利逐步完善,但是,农村集体土地的财产权利则不完整,表现在如下方面。(1)在所有权上,农村集体土地的所有权属全体村民集体所有,在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排,存在着所有权虚置的问题。(2)在使用、收益和处分权上,农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的,集体建设土地(非农建设用地,含宅基地)不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰,不完整,农民集体土地难以得到产权上的保护,各类用地主体都争相使用农村集体土地(政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地),导致土地利用上的囚徒困境博弈、土地滥用和公地悲剧。

  (二)征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡,导致被征地拆迁人抗争

  在征地过程中,赔偿的依据主要是土地农业产出乘以一定的倍数,而不是农地改变用途之后的市场价值。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准,2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出,如果原有最高赔偿标准(约为耕地平均年产值的30倍)仍然不能保证被征地农民原有生活水平,可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴,也可按被征地片区综合地价进行补偿,但征地补偿标准的依据仍然不是物业的市场价值。地方政府出让土地的价格仍然远远高于征地拆迁的价格。地方政府征地和卖地的巨大价差造成的被征地拆迁人利益损失以及生活困难,是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。

  (三)不同地区土地开发权的失衡,导致各地争相使用土地而疏于保护耕地

  目前,不同地区土地的开发权是不平等的,并且没有相应的制度安排调节这种不平等。现有的土地利用、功能分区和耕地保护,都是通过行政性的土地利用规划分区来实现的,即通过行政权来规定某个区域用于非农开发,某个区域的耕地要进行保护,只能用于农业生产。由于不同功能的土地收益是不同的,规划为非农用地(工商用地)的价值高,而规划为农业用地的价值低,被规划为耕地保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。土地的功能分区是必要的,但是,行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权,并且没有利益补偿的机制,容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局,使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地,而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公,一方面导致土地的滥用。

  (四)土地财产权利和义务的失衡,导致不当得利及国家和公共利益遭受损失

  与土地权利不完整相对应,土地义务制度不完整导致违法得利、守法吃亏及国家和社会利益受损的事实,也是目前土地管理中的一个突出问题。对于农村集体土地,一方面,有关土地管理的法律规定不可转让,但另一方面,对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费,进行相应的法律处罚,导致违法用地有收益而无成本。这是巨量农村集体土地违法入市,导致以租代征、小产权房和违法建筑盛行的重要原因。一些集体和个人在城市化过程中因此坐地暴富,成为城市“房东阶层”[1]。其结果是既没有能够控制土地的使用,也造成不当得利、国家税收流失和利益受损。也就是说,土地义务制度的缺失,导致国家和社会的利益也缺乏制度化的实现机制。

  没有完善的房地产义务制度也导致当事人对征地拆迁赔偿过高的心理预期。本来,权益人合理的物业收益是物业市场价值减去相应的税费义务,并且违法物业不予赔偿。但在按市场价值对征地进行补偿的讨论中,研究者基本上没有讨论与物业权利相应的义务,也不论其物业是否合法,使得包括被征地人在内的社会舆论都认为,被征地者应该得到的是物业市场价值的全部,而非扣除所有相应税费之后的剩余[2],结果导致对征地拆迁赔偿的过高预期,无谓地提高了征地拆迁的交易成本(如仅仅拖延时间即可导致成本大幅提高),更有甚者,可能造成漫天要价的所谓“钉子户”,致使建设项目难以进行下去,既不利于城市的发展,也给相关居民生活带来不便。事实上,如果有完善的财产义务制度安排,相关人员并不能取得如此巨款,坐地暴富。长期以来,中国的经济建设和城市建设都是由国家投资的,并且由于国家的政策倾斜、投资倾斜和城乡差异,中国城市的发展既是农村贡献的结果,也实际上与其它地区的支持有关,因此,城市及城市郊区物业的迅速增值不是这些权益人投入的结果,其增值自然不能完全归这些土地的所有者,而是需要缴纳相应的税费,以通过国家的转移支付弥补未得到开发地区的损失,这在国家投资经济的背景下尤其如此。完善的土地义务制度是市场经济国家的惯例,在这些国家,既有完善的财产权利,也有完善的财产义务,其土地义务包括土地保有税、土地有偿转移和增值税、土地取得和无偿转移税等等[3]。这些规定,既是对财产权利的尊重,也是对社会公平的尊重。只讲权利、不讲义务,只能导致社会不公平,也不利于耕地的保护。

  二、制度化解决中国土地问题的根本途径:建立权利与义务平衡的土地管理制度体系

  按照新制度主义的观点,合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排,唯其如此,才能实现制度均衡[4]。因此,要制度化地解决中国土地问题,或者说土地管理制度改革的目标模式,必须满足如下要求:即建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制,从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因,从而从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。

  目前,对于农村集体土地制度改革,有各种主张。概括起来,主要有如下几种。(1)取消集体土地所有权,实行农村土地私有化,赋予农村土地完整的财产权利,农村土地权利变更(包括征地),需按私有财产和市场经济规则进行[5];(2)取消集体土地所有权,实行农村土地国有化,赋予农民长期稳定的土地使用权[6];(3)保留和完善集体土地所有制,赋予集体土地更充分的物权,包括管理权、处分权、流转权、收益权等[7];(4)实行国家、集体和农民私人三种所有制并存[8];(5)搁置土地所有权的争议,将重点放在土地的用益物权方面,更好地保障农村集体土地的财产权利[9];(6)提高征地拆迁补偿标准,按市场价格进行赔偿,征地必须基于公共利益目的,等等。这些主张,都有一个共同的特点,即不否认土地的收益权利,虽然实现权利的路径各有不同。这些主张可以概括为纯粹“权利视角”。而在实际工作中,一些地方政府无视权益人的权利,低价强制征地拆迁,这类做法可以称为“行政义务视角”。

  行政义务视角无视权益人的权利,已经受到广泛批评。但是,“权利视角”,在主张权利的同时,也忽视了相应的义务,也是不全面或者是有问题的。对征地拆迁的赔偿,权利视角往往认为,征地拆迁应按市场价赔偿,并且权利人应该得到市场价的全部。但是,正确的做法应该是,权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样,才能平衡国家、集体和个人之间的利益,既保障权利人的合法权益,也防止不当得利,避免国家和社会遭受损失。在现实操作中,国家总体上越来越尊重土地权利,提高补偿标准,主张合理补偿,但究竟提高到什么程度是合理的,仍然没有一个公认的、科学的边界,故仍难以避免实际工作中的争议。至于所有权,本文主张明晰农村集体土地财产权利,但并不主张实行农村集体土地的私有化。因为土地私有化可能存在两大风险。一个是可能造成土地兼并。在中国,土地具有社会保障功能,土地兼并可能导致一些农民失去基本生活资料,沦为赤贫。在城市社会保障体系尚不完备(短期内很难完备),就业不充分的情况下,土地私有化客观上存在较大风险。第二个风险是高昂的城市化成本。土地私有化会造成小土地所有制,可能造成城市规划和城市用地交易成本过高,不适应中国快速城市化现代化发展的要求。农村集体土地产权改革的目标不应是土地的私有化,而是要找到既能明确集体土地财产权利,又能降低城市化成本的制度安排。

  因此,一个合理的土地管理制度安排,应该形成一个合理的利益诱因结构,能够满足和实现各方面的合理利益,并限制不合理的利益。具体而言,土地管理的制度安排,应该在完善土地所有权及其实现形式的同时,保障权益人的物权;土地征用和转移应参照土地市场价格,但权益人应该承担相应的义务,缴纳相应的保有和增值税费等(按照可比价格计算)。这样,才能确立各方面的利益及其边界,既保障权益人合法权益,又防止不劳而获和不当得利,维护国家和全社会的利益。通过建立权利和义务平衡的土地管理制度体系,形成国家、集体和个人之间合理利益均得到实现和调节的制度化机制,也为解决目前土地问题奠定制度基础。只强调权利或只强调义务,都不可能从制度上根本解决中国目前土地领域存在的问题。本文认为,制度化解决中国土地问题的土地管理制度改革目标模式,就是最终要建立适应经济社会发展的权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。

  三、权利义务平衡的土地管理体系的具体制度安排

  (一)健全土地权利体系,通过产权限制地方政府征地冲动

  明晰的产权是财产得以保护的重要前提。财产权利是一个包括占有、使用、收益和处分等各项权利在内的权利束。按照Armen A. Alchian的定义,财产权包括三个要素:(1)排他性地决定财产用途的权利;(2)排他性地享有财产收益的权利;(3)以相互同意的方式让渡财产的权利[10]。我们看到,在产权缺乏明确而充分的法律保护下,农村集体土地成为地方政府、企业、集体和个人觊觎的目标,导致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保护上的“搭便车”行为,其结果是土地滥用和土地管理上的混乱局面。在权益没有得到明确划分和保障(可能被征收),不用白不用的心理指导下,农村集体所有土地的保护无疑是十分困难的。因此,应该通过进一步明确农村集体土地权利来保护土地。

  1.进一步明晰和完善农村集体土地所有制。可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度[11],农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权,集体土地权利的变更,均由农民集体共同决定,避免农村基层组织擅自处置集体土地。

  2.农村集体建设用地(即具有开发建设权的土地,含合法的宅基地)与城市建设用地拥有同样的财产权利,实行同地同权同义务,消除城乡建设用地的二元分割,农民集体可以依据法律规定按市场价格转让自己的建设用地,农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。

  3.完善农村集体土地的民主管理制度,健全集体所有权的实现机制。一是建立农村集体土地权益处置的民主决策体制,由全体土地所有人集体决定土地的使用和权益改变,没有全体村民三分之二的多数通过,土地权益不得发生转移或变更。二是由全体土地权益人决定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的过程全部公开,议程由全体村民讨论决定。农村集体土地的民主管理,可以避免土地产权虚位的问题,应该成为未来完善中国农村村民自治制度最核心的内容之一。

  (二)健全土地义务体系,防止坐地暴富,维护政府和全社会的利益

关于规范证券公司受托投资管理业务的通知

中国证券监督管理委员会


关于规范证券公司受托投资管理业务的通知

证监机构字[2001]265号


各证券公司:

  为规范证券公司受托投资管理业务,保护受托投资管理业务当事人的合法权益,根据相关法律、法规,现就有关问题通知如下:

  一、 关于受托投资管理业务的界定

  受托投资管理业务,是指证券公司作为受托投资管理人(以下简称“受托人”),依据有关法律、法规和投资委托人(以下简称“委托人”)的投资意愿,与委托人签订受托投资管理合同,把委托人委托的资产在证券市场上从事股票、债券等金融工具的组合投资,以实现委托资产收益最优化的行为。

   二、关于受托投资管理业务资格

  (一)证券公司从事受托投资管理业务应当获取中国证券监督管理委员会(以下简称“中国证监会”)批准的受托投资管理业务资格。

  没有获取资格的证券公司不得从事受托投资管理业务。

  证券公司申请从事受托投资管理业务,必须具备下列条件:

  1、经中国证监会批准为综合类证券公司;

  2、具有不低于人民币2亿元的净资本;

  3、受托投资管理业务人员已经获得《证券业从业人员资格证书》,具有3年以上自营或经纪或承销或基金或相关业务从业经历,且无不良记录;

  4、经营行为规范,近1年内没有受到行政处罚;

  5、有健全的内部风险控制制度;

  6、中国证监会规定的其他条件。

(二)符合上述条件的证券公司申请从事受托投资管理业务资格,应当向中国证监会报送下列材料:

  1、经营受托投资管理业务申请;

  2、内部控制制度执行情况的说明;

  3、根据经审计的财务报表出具的净资本计算表;

  4、受托投资管理业务专业人员的名单、简历、学历和资格证书,无不良记录的证明;

  5、开展受托投资管理业务的可行性研究报告和操作方案;

  6、内部风险评估报告;

  7、中国证监会规定的其他材料。

  三、关于受托人和委托人的权利和义务

  依照本通知规定取得受托投资管理业务资格的综合类证券公司为受托人。

  非银行企业法人、社团法人及自然人可以作为委托人,但国家法律、法规另有规定的除外。

  (一)受托人享有下列权利:

   1、收取受托投资管理佣金;

   2、合同规定的其他权利。

  (二)受托人必须履行下列义务:

  1、受托人在从事受托投资管理业务过程中应当遵循诚实信用的原则,以专业技能管理受托投资,保护委托人的利益,不从事任何有损委托人利益的活动;

  2、受托人应确保向委托人提供的信息客观、公正;

  3、对委托人的财产状况、风险承受能力及投资偏好等进行调查;

  4、按照合同规定和授权范围经营和管理受托投资;

  5、在合同终止时及时清算并返还受托投资资产;

  6、每季至少1次向委托人提供准确、完整的受托投资管理情况、证券交易记录及资产组合评估报告。资产组合评估报告至少应包括以下信息:(1)编制报告的日期,(2)委托人的投资组合在该日期的成分和价值,(3)委托人投资组合价值变动情况;

  7、受托投资管理业务会计账册按照国家规定的保存年限进行保存,交易记录等资料至少保存7年;

  8、及时妥善处理委托人的查询;

  9、按月编制受托投资管理业务报告,并向中国证监会及公司注册所在地中国证监会派出机构报告;

  10、合同规定的其他义务。

  (三)委托人享有下列权利:

  1、获得委托投资的投资收益;

  2、监督委托投资的经营状况,获取委托投资的经营状况和财务状况资料;

  3、合同规定的其他权利。

  (四)委托人必须履行下列义务:

  1、向受托人如实提供财务状况及投资意愿的基本情况和有关文件资料;

  2、按照合同规定向受托人交付委托投资资产、承担证券买卖的交易费用(包括标准交易佣金、印花税等)及向受托人支付受托投资管理佣金;

  3、承担委托投资的投资损失;

  4、确保未利用银行信贷资金进行委托投资,并对委托投资资产来源及用途的合法性作出承诺;

  5、合同规定的其他义务。

  四、关于业务运作与监督管理

  (一)受托人应向委托人充分披露其受托投资管理能力和业绩等资质情况,并根据委托人的性质、受托投资的规模、委托期限、收益预期、风险承受能力及其他特殊因素,为委托人提供不同的受托投资组合。

  (二) 受托人必须与委托人签订受托投资管理合同,以委托人的名义设置股票帐户和资金帐户,并通过委托人的帐户进行受托投资管理。经中国证监会批准,受托人可设置专门帐户对委托人的资产进行管理。

  (三) 受托人从事受托投资管理业务应当设置专门的受托投资管理部门,具有专门办公场所及受托投资管理业务专业人员。

  (四)受托人应当建立健全内部风险控制、稽核与监察、财务与人事管理制度,确保受托投资资产的安全。受托人应在自营业务、经纪业务与受托投资管理业务之间设立防火墙,在人员、财务、帐户上应当严格分开,不得在同一办公室内操作,不得互通交易信息,不得将受托投资管理业务与自营业务和经纪业务等其他业务混合操作。

  (五)受托人要保证受托投资资产和其自有资产及不同委托人的资产相互独立,对不同的受托投资资产分别设立帐户、独立核算、分帐管理,确保不同委托人之间在名册登记、帐户设置、资金划拨、帐册记录等方面相互独立。

  (六)受托人可以选择有证券投资基金托管业务资格的商业银行托管其受托投资管理的证券经营资产,并报中国证监会和中国人民银行备案。

  (七)受托投资管理合同至少包括以下内容:

  1、受托人与委托人的权利、义务;

  2、受托投资的资产种类和评估办法;

  3、受托资产总额;

  4、帐户管理方式;

  5、受托投资管理期限、受托方式与权限;

  6、委托人的风险承受能力及相应的投资策略和风险说明;

  7、在出现重大转变时受托人及时通知委托人的承诺;

  8、业绩评价办法和管理佣金计算与支付方式;

  9、受托投资资产返还方式;

  10、明确受托投资管理合同的让渡需要征得合同双方当事人的同意;

  11、资产清算事宜;

  12、出现争议的处理办法及其他事项。

  (八) 委托人委托管理的资产必须是货币资金或者在合法的证券托管登记系统中的证券(包括股票、债券和其他有价证券)。

  (九) 受托人应将货币资金形式的受托投资按照客户交易结算资金存管方式进行管理。

  (十) 受托投资只能投资于在证券交易所上市交易的证券及其衍生品种。

  (十一) 受托投资管理合同中应列明具体的委托事项,受托人应根据在与委托人签订的受托投资管理合同中约定的方式为委托人管理受托投资,但不得向委托人承诺收益或者分担损失。

  (十二) 受托人管理的全部受托投资持有一家公司发行的证券,不得超过该证券(总股本)的10%。

  (十三) 当委托人持有一家上市公司已发行的总股份接近5%时,受托人应当提前通知委托人,并督促其履行国家有关法律、法规规定的义务。如果委托人拒不履行有关义务,受托人应当向证券交易所报告。

  (十四) 合同终止时,受托投资期末资产在扣除管理佣金及相关交易费用后,余额全部返还委托人。

  (十五) 受托人的管理佣金提取方式和提取比例由受托投资管理业务当事人双方协商确定,但是不得采取简单的利润分成方式。

  (十六) 有下列情形之一的,受托人与委托人之间的委托关系应当终止:

   1、受托投资管理合同期限已满,未能续期的;受托投资管理合同期限未满,但双方协议终止的;

   2、因财务状况恶化,财务指标达不到规定的标准,或因重大违法、违规行为,受托人被中国证监会责令暂停或取消受托投资管理业务资格的;

   3、委托人因涉及重大债务纠纷,导致受托投资资产遭到冻结的。

  (十七)因受托人的违法、违规及违反合同的行为损害委托人利益的,受托人应当依法承担赔偿责任;委托人对受托人造成相应损害的,也应当依法承担赔偿责任。

  (十八) 受托人不得从事下列行为:

  1、挪用受托投资管理资产;

  2、未经批准,将不同委托人的受托投资资产混合管理;

  3、接受银行信贷资金为受托投资;

  4、将受托投资管理资产投资于与受托人在股权、债权和人员等方面有重大关联关系的公司发行的证券;

  5、自营业务抢先交易于所管理的受托投资并故意损害委托人利益的行为;

  6、从事受托投资管理业务的人员或其有利益关系的交易主体抢先交易于受托投资的行为;

  7、在管理受托投资资产过程中内幕交易、操纵市场;

  8、以获取佣金或其他利益为目的进行不必要的证券买卖;

  9、将受托投资在不同受托投资帐户之间或与受托人自营帐户间进行相互买卖,转移受托投资帐户利润或亏损,损害委托人利益;

  10、中国证监会认定的其他行为。

  (十九)中国证监会对证券公司从事受托投资管理业务情况进行定期和不定期检查,督促证券公司受托投资管理业务合法、规范和稳健地开展,防止和纠正违规行为,并可要求证券公司报送其受托投资管理业务及相关业务资料。中国证监会对检查中发现问题的证券公司出具整改意见书,限期整改,对整改不力的证券公司按有关法律、法规进行处理。

  (二十)证券公司从事受托投资管理业务,违反《证券法》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》以及国家其他法律、法规的,按照相关法律、法规规定予以处罚。

  本《通知》发布前已开展受托投资管理业务的证券公司,要按照本《通知》的规定进行清理与规范。综合类证券公司,以及经中国证监会批准暂不确定所属类型、给予两年过渡期且在过渡期内业务范围比照综合类证券公司执行的证券公司,可向中国证监会提出经营受托投资管理业务资格申请,经中国证监会审核批准后,可以从事受托投资管理业务。在过渡期内,比照综合类证券公司业务范围执行的证券公司,在过渡期结束后,未被核准为综合类证券公司的,不得再从事受托投资管理业务。从二OO二年一月一日起,未获得经营受托投资管理业务资格的证券公司不得再接受新的委托;从二OO二年七月一日起,未获得经营受托投资管理业务资格的证券公司一律不得再从事受托投资管理业务。


二00一年十一月二十八日




保亭黎族苗族自治县人民政府办公室关于印发《保亭县查处违法建筑行为行政问责暂行规定》的通知

海南省保亭黎族苗族自治县人民政府办公室


保府办[2006]100号



保亭黎族苗族自治县人民政府办公室关于印发《保亭县查处违法建筑行为行政问责暂行规定》的通知



各乡、镇人民政府,县七仙岭农场,县政府直属各单位:

《保亭县查处违法建筑行为行政问责暂行规定》已经县政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。









二00六年十一月二日



保亭县查处违法建筑行为行政问责暂行规定



第一条 为及时查处各类违法建筑行为,有效遏制新建违法建筑,维护城市建设和城市管理的正常程序,提高城市环境质量,根据有关法律、法规和规章的规定,结合本县实际,制定本规定。

第二条 各乡、镇人民政府、各国营农(茶)场和县建设规划、土地、城市管理等行政执法部门应按照《中华人民共和国城市规划法》、《海南省经济特区城市规划条例》及其它法律、法规、规章的规定,严格履行职责,依法制止违法建筑行为和拆除所辖范围内的违法建筑。

第三条 各乡、镇人民政府、各国营农(菜)场和县建设规划、土地、城市管理等行政执法部门工作人员 ,在查处违法建筑行为工作中有失职、渎职行为,导致城区范围内发生新建违法建筑的,应当依照本规定和《保亭县行政首长问责暂行规定》对负有直接责任者、主要领导责任者或重大领导责任者实行行政问责。

第四条 本规定所称直接责任者,是指在其职责范围内,不履行或者不正确履行自己的职责,对造成损失或者后果起决定性作用的人员。

本规定所称主要领导责任者,是指在其职责范围内,对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负直接领导责任的人员。

本规定所称重要领导责任者,是指在其职责范围内,对应管的工作或者参与决定的工作不履行不正确履行职责,对造成的损失或者后果负次要领导责任的人员。

第五条 按照本规定实行的行政问责应当坚持权责统一,有错必究,过错与责任相适应,教育与惩戒相结合的原则。

第六条 任何单位和个人都有权向各级人民政府及其有关单位举报各类违法建筑行为。

接到违法建筑行为举报的部门应当及时组织调查,依法予以处理。对不属于本部门职权范围的查处事项,应当及时书面告知或移交有关主管部门处理。

第七条 各乡、镇人民政府及其工作人员有下列行为之一的,对负有直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者,应当问责:

(一)不执行县人民政府及其相关部门拆迁决定,对组织、协调各有关部门查处违法建筑行为工作不落实的;

(二)对辖区内违法建筑行为检查不力,接到违法建筑行为的举报或发现有违法建筑行为不及时制止并向有关部门报告的;

(三)县人民政府作出强制拆除违法建筑决定,并由县有关部门发布拆除通告后,未及时组织协调实施强制拆除工作的;

(四)纵容、庇护、放任本辖区范围内单位、个人实施违法建筑行为的;

第八条 各国营农(茶)场及其工作人员有下列行为之一的,对负有直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者,建议问责,问责程序按干部管理权限和规定办理:

(一)对辖区内违法建筑行为检查不力,接到违法建筑行为的举报或发现有违法建筑行为不及时制止并向有关部门报告的;

(二)不配合有关部门依法进行调查取证的;

(三)不配合有关部门对辖区内有违法建筑行为的单位和个人进行说服教育的。

第九条 县建设建设、规划、土地、城市管理行政执法等部门及其工作人员有下列情形之一的,对负有直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者,应当问责:

(一)违反有关规定批准项目建设的;

(二)未及时对违法建筑行为进行查证、认定并依法予以制止和查处的;

(三)接到违法建筑行为的举报后,不及时制止和查处的;

(四)对违法建筑依法应当作出而不作出没收或限期拆除及其他处理决定的;

(五)未在规定时限内发布强制拆除违法建筑通告的;

(六)发现违法建筑行为或接到违法建筑行为的举报后,对不属于本部门职权范围的查处事项,不及时书面告知或移交有关行政主管部门处理的;

(七)谎报、瞒报、拒报违法建筑行为情况的;

(八)在工作中有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

第十条 各级行政机关、事业单位、国有企业及其工作人员有下列情形之一的,对负有直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者,应当问责:

(一)未取得县建设规划、土地等行政许可手续或违反已许可的范围建设的;

(二)违反规定,组织实施违法建筑行为的;

(三)不按规定主动拆除本单位违法建筑的;

(四)不依法执行行政处罚决定的;

(五)为违法建筑出具虚假材料、提供虚假证明的。

第十一条 依照本规定实施行政问责的,采用以下方式进行:

(一)责令作出检查;

(二)通报批评;

(三)责令公开道歉;

(四)责令辞职;

(五)建议免职。

本款规定的行政问责方式可以单独适用,也可以同时适用。采用本款第(四)项、第(五)项方式问责的,按照干部管理权限和规定的程序办理。

第十二条 依照本规定对单位领导干部进行行政问责的,应当按照干部管理权限和下列程序办理:

(一)由县人民政府责成县政府办公室、县监察部门组成调查组进行调查,并形成调查报告上报县人民政府。调查报告应当提出问责或者不予问责的建议;

(二)县人民政府召开政府常务会议或者县长办公会议讨论,作出问责或者不予问责的决定;

(三)将问责决定以书面形式通知被问责的人员,并按照干部管理权限抄送任免机关;

(四)被问责的人员对问责决定不服的,可以自收到问责决定之日起15日内向县人民政府提出书面申诉。县人民政府自受理申诉之日起30日内作出复查决定。依照前款规定,执行问责的具体事项,由县政府办公室负责。

第十三条 依照本规定对除第十二条规定之外的工作人员进行行政问责的,由被问责人员的主管部门组织实施。被问责人员的主管部门应当将问责结果上报县人民政府,并报县监察部门备案。

第十四条 违反本规定,依法应当给予行政处分的,由县监察或主管部门处理;应当给予党纪处分的,移送党的纪律检查机关处理;涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。

第十五条 本规定自公布之日起施行。