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如何制度化地解决当前中国土地问题? ——对土地管理制度改革目标模式的探讨/谢志岿

时间:2024-07-01 02:57:02 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9689
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土地领域存在的矛盾和问题已经成为影响中国社会和政治稳定的主要问题之一。土地问题的根本原因,是土地权利与义务的双重缺失与失衡。这种缺失和失衡,使得国家、集体和个人的利益都缺乏制度化的实现和调节机制,导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。因此,要制度化地解决中国土地领域存在的问题,必须构建权利与义务平衡的土地管理制度体系,形成各方合理的利益结构,而这也构成了中国土地管理制度改革的一个主要目标。同时,制度化的土地管理模式,也需要进行财税体制改革,改变中国土地管理的制度环境。
   近年来,土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐,也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是改革开放以来,适应人地关系变化和市场经济体制建立等外生因素变化而建立起来的,反映了当时的需要和历史条件。但也正是因为是在当时的历史条件下建立起来的,土地管理制度对土地财产权利界定及国家、集体和个人之间利益的安排,没有充分反映改革开放30年来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化,也没有形成合理的制度化的相关利益调节机制,造成了土地领域诸多矛盾和问题。突出表现在:(1)地方政府为了发展经济和地方财政收入,大量圈地,导致群体性事件频发;(2)农村集体和个人为避免土地被征,争相违法利用土地渔利,而无需承担相应的财产责任,导致国家和社会利益事实受损;(3)各地都没有动机保护耕地,导致土地滥用、耕地锐减;(4)土地腐败;(5)土地财政、房地产泡沫与住房困难,等等。土地管理(含拆迁)领域存在的问题,已经成为严重的政治和社会问题,必须妥善解决。

  土地管理领域出现的矛盾和问题,其根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡。因此,建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系,就成为解决上述矛盾和问题的关键,也成为中国土地管理制度改革的核心内容和目标。目前有关征地拆迁的理论探讨和操作方案,尚没有从权利与义务、局部利益与整体利益、长期利益与短期利益平衡的角度,对这一问题提出系统的、制度化的解决方案。在长期调查,运用公共行政学、制度经济学和法学等多学科进行研究和对土地管理制度及其环境进行深入分析的基础上,本文试图针对土地管理领域存在的问题,对建立权利义务关系对等的土地管理制度体系提出构想,为制度化地解决这些问题提供参考。

  一、中国土地问题的根本原因:权利与义务的双重缺失与失衡

  土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因,在于目前我国土地管理制度中,土地权利和义务体系的双重缺失与失衡。

  (一)农村集体土地和城市国有土地权利的失衡,导致集体土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧

  1978年以来,城市国有土地的财产权利逐步完善,但是,农村集体土地的财产权利则不完整,表现在如下方面。(1)在所有权上,农村集体土地的所有权属全体村民集体所有,在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排,存在着所有权虚置的问题。(2)在使用、收益和处分权上,农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的,集体建设土地(非农建设用地,含宅基地)不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰,不完整,农民集体土地难以得到产权上的保护,各类用地主体都争相使用农村集体土地(政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地),导致土地利用上的囚徒困境博弈、土地滥用和公地悲剧。

  (二)征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡,导致被征地拆迁人抗争

  在征地过程中,赔偿的依据主要是土地农业产出乘以一定的倍数,而不是农地改变用途之后的市场价值。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准,2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出,如果原有最高赔偿标准(约为耕地平均年产值的30倍)仍然不能保证被征地农民原有生活水平,可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴,也可按被征地片区综合地价进行补偿,但征地补偿标准的依据仍然不是物业的市场价值。地方政府出让土地的价格仍然远远高于征地拆迁的价格。地方政府征地和卖地的巨大价差造成的被征地拆迁人利益损失以及生活困难,是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。

  (三)不同地区土地开发权的失衡,导致各地争相使用土地而疏于保护耕地

  目前,不同地区土地的开发权是不平等的,并且没有相应的制度安排调节这种不平等。现有的土地利用、功能分区和耕地保护,都是通过行政性的土地利用规划分区来实现的,即通过行政权来规定某个区域用于非农开发,某个区域的耕地要进行保护,只能用于农业生产。由于不同功能的土地收益是不同的,规划为非农用地(工商用地)的价值高,而规划为农业用地的价值低,被规划为耕地保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。土地的功能分区是必要的,但是,行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权,并且没有利益补偿的机制,容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局,使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地,而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公,一方面导致土地的滥用。

  (四)土地财产权利和义务的失衡,导致不当得利及国家和公共利益遭受损失

  与土地权利不完整相对应,土地义务制度不完整导致违法得利、守法吃亏及国家和社会利益受损的事实,也是目前土地管理中的一个突出问题。对于农村集体土地,一方面,有关土地管理的法律规定不可转让,但另一方面,对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费,进行相应的法律处罚,导致违法用地有收益而无成本。这是巨量农村集体土地违法入市,导致以租代征、小产权房和违法建筑盛行的重要原因。一些集体和个人在城市化过程中因此坐地暴富,成为城市“房东阶层”[1]。其结果是既没有能够控制土地的使用,也造成不当得利、国家税收流失和利益受损。也就是说,土地义务制度的缺失,导致国家和社会的利益也缺乏制度化的实现机制。

  没有完善的房地产义务制度也导致当事人对征地拆迁赔偿过高的心理预期。本来,权益人合理的物业收益是物业市场价值减去相应的税费义务,并且违法物业不予赔偿。但在按市场价值对征地进行补偿的讨论中,研究者基本上没有讨论与物业权利相应的义务,也不论其物业是否合法,使得包括被征地人在内的社会舆论都认为,被征地者应该得到的是物业市场价值的全部,而非扣除所有相应税费之后的剩余[2],结果导致对征地拆迁赔偿的过高预期,无谓地提高了征地拆迁的交易成本(如仅仅拖延时间即可导致成本大幅提高),更有甚者,可能造成漫天要价的所谓“钉子户”,致使建设项目难以进行下去,既不利于城市的发展,也给相关居民生活带来不便。事实上,如果有完善的财产义务制度安排,相关人员并不能取得如此巨款,坐地暴富。长期以来,中国的经济建设和城市建设都是由国家投资的,并且由于国家的政策倾斜、投资倾斜和城乡差异,中国城市的发展既是农村贡献的结果,也实际上与其它地区的支持有关,因此,城市及城市郊区物业的迅速增值不是这些权益人投入的结果,其增值自然不能完全归这些土地的所有者,而是需要缴纳相应的税费,以通过国家的转移支付弥补未得到开发地区的损失,这在国家投资经济的背景下尤其如此。完善的土地义务制度是市场经济国家的惯例,在这些国家,既有完善的财产权利,也有完善的财产义务,其土地义务包括土地保有税、土地有偿转移和增值税、土地取得和无偿转移税等等[3]。这些规定,既是对财产权利的尊重,也是对社会公平的尊重。只讲权利、不讲义务,只能导致社会不公平,也不利于耕地的保护。

  二、制度化解决中国土地问题的根本途径:建立权利与义务平衡的土地管理制度体系

  按照新制度主义的观点,合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排,唯其如此,才能实现制度均衡[4]。因此,要制度化地解决中国土地问题,或者说土地管理制度改革的目标模式,必须满足如下要求:即建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制,从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因,从而从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。

  目前,对于农村集体土地制度改革,有各种主张。概括起来,主要有如下几种。(1)取消集体土地所有权,实行农村土地私有化,赋予农村土地完整的财产权利,农村土地权利变更(包括征地),需按私有财产和市场经济规则进行[5];(2)取消集体土地所有权,实行农村土地国有化,赋予农民长期稳定的土地使用权[6];(3)保留和完善集体土地所有制,赋予集体土地更充分的物权,包括管理权、处分权、流转权、收益权等[7];(4)实行国家、集体和农民私人三种所有制并存[8];(5)搁置土地所有权的争议,将重点放在土地的用益物权方面,更好地保障农村集体土地的财产权利[9];(6)提高征地拆迁补偿标准,按市场价格进行赔偿,征地必须基于公共利益目的,等等。这些主张,都有一个共同的特点,即不否认土地的收益权利,虽然实现权利的路径各有不同。这些主张可以概括为纯粹“权利视角”。而在实际工作中,一些地方政府无视权益人的权利,低价强制征地拆迁,这类做法可以称为“行政义务视角”。

  行政义务视角无视权益人的权利,已经受到广泛批评。但是,“权利视角”,在主张权利的同时,也忽视了相应的义务,也是不全面或者是有问题的。对征地拆迁的赔偿,权利视角往往认为,征地拆迁应按市场价赔偿,并且权利人应该得到市场价的全部。但是,正确的做法应该是,权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样,才能平衡国家、集体和个人之间的利益,既保障权利人的合法权益,也防止不当得利,避免国家和社会遭受损失。在现实操作中,国家总体上越来越尊重土地权利,提高补偿标准,主张合理补偿,但究竟提高到什么程度是合理的,仍然没有一个公认的、科学的边界,故仍难以避免实际工作中的争议。至于所有权,本文主张明晰农村集体土地财产权利,但并不主张实行农村集体土地的私有化。因为土地私有化可能存在两大风险。一个是可能造成土地兼并。在中国,土地具有社会保障功能,土地兼并可能导致一些农民失去基本生活资料,沦为赤贫。在城市社会保障体系尚不完备(短期内很难完备),就业不充分的情况下,土地私有化客观上存在较大风险。第二个风险是高昂的城市化成本。土地私有化会造成小土地所有制,可能造成城市规划和城市用地交易成本过高,不适应中国快速城市化现代化发展的要求。农村集体土地产权改革的目标不应是土地的私有化,而是要找到既能明确集体土地财产权利,又能降低城市化成本的制度安排。

  因此,一个合理的土地管理制度安排,应该形成一个合理的利益诱因结构,能够满足和实现各方面的合理利益,并限制不合理的利益。具体而言,土地管理的制度安排,应该在完善土地所有权及其实现形式的同时,保障权益人的物权;土地征用和转移应参照土地市场价格,但权益人应该承担相应的义务,缴纳相应的保有和增值税费等(按照可比价格计算)。这样,才能确立各方面的利益及其边界,既保障权益人合法权益,又防止不劳而获和不当得利,维护国家和全社会的利益。通过建立权利和义务平衡的土地管理制度体系,形成国家、集体和个人之间合理利益均得到实现和调节的制度化机制,也为解决目前土地问题奠定制度基础。只强调权利或只强调义务,都不可能从制度上根本解决中国目前土地领域存在的问题。本文认为,制度化解决中国土地问题的土地管理制度改革目标模式,就是最终要建立适应经济社会发展的权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。

  三、权利义务平衡的土地管理体系的具体制度安排

  (一)健全土地权利体系,通过产权限制地方政府征地冲动

  明晰的产权是财产得以保护的重要前提。财产权利是一个包括占有、使用、收益和处分等各项权利在内的权利束。按照Armen A. Alchian的定义,财产权包括三个要素:(1)排他性地决定财产用途的权利;(2)排他性地享有财产收益的权利;(3)以相互同意的方式让渡财产的权利[10]。我们看到,在产权缺乏明确而充分的法律保护下,农村集体土地成为地方政府、企业、集体和个人觊觎的目标,导致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保护上的“搭便车”行为,其结果是土地滥用和土地管理上的混乱局面。在权益没有得到明确划分和保障(可能被征收),不用白不用的心理指导下,农村集体所有土地的保护无疑是十分困难的。因此,应该通过进一步明确农村集体土地权利来保护土地。

  1.进一步明晰和完善农村集体土地所有制。可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度[11],农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权,集体土地权利的变更,均由农民集体共同决定,避免农村基层组织擅自处置集体土地。

  2.农村集体建设用地(即具有开发建设权的土地,含合法的宅基地)与城市建设用地拥有同样的财产权利,实行同地同权同义务,消除城乡建设用地的二元分割,农民集体可以依据法律规定按市场价格转让自己的建设用地,农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。

  3.完善农村集体土地的民主管理制度,健全集体所有权的实现机制。一是建立农村集体土地权益处置的民主决策体制,由全体土地所有人集体决定土地的使用和权益改变,没有全体村民三分之二的多数通过,土地权益不得发生转移或变更。二是由全体土地权益人决定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的过程全部公开,议程由全体村民讨论决定。农村集体土地的民主管理,可以避免土地产权虚位的问题,应该成为未来完善中国农村村民自治制度最核心的内容之一。

  (二)健全土地义务体系,防止坐地暴富,维护政府和全社会的利益

内务部、卫生部、财政部关于医药救济费开支范围和管理原则的规定(节录)

内务部 卫生部 财政部


内务部、卫生部、财政部关于医药救济费开支范围和管理原则的规定(节录)

1963年11月13日,内务部、卫生部、财政部

一、医药救济费开支范围:
1.医药救济费,主要应该用于……灾区群众患病所需医疗费用的减免补助。
2.……
3.非灾区的防治寄生虫病、急性传染病和地方病等的防治防疫经费,仍由卫生事业费内的防治防疫经费内开支。
二、医药救济费的使用掌握和管理原则:
1.医药救济费。必须贯彻重点使用的原则。这项经费应该主要用于重灾区和其他灾情、病情严重地区;一般地区可以不分或少分。在给群众进行治疗时,不得一律采取免费办法,必须根据病人的经济情况和国家财力的可能,实行收、减、免的原则。对灾区困难的四属户、五保户及贫下中农的困难户以及其他生活困难的社员,可以减收或免收。


中国保险监督管理委员会关于下发《清理整顿保险中介市场第一阶段工作汇报会会议纪要》的通知

中国保险监督管理委员会


中国保险监督管理委员会关于下发《清理整顿保险中介市场第一阶段工作汇报会会议纪要》的通知
中国保险监督管理委员会




各保险公司:
现将《清理整顿保险中介市场第一阶段工作汇报会会议纪要》下发给你们,请按照会议要求认真做好第二阶段清理整顿保险中介市场工作。
特此通知

清理整顿保险中介市场第一阶段工作汇报会会议纪要
1999年4月14日,中国保险监督管理委员会(以下简称“保监会”)在北京召开清理整顿保险中介市场第一阶段工作汇报会,总结清理整顿保险中介市场第一阶段的工作,布置第二阶段的工作。会议由保监会保险中介监管部主要负责人刘京生同志主持,保监会唐运祥副主席作了
重要讲话。
会议指出,清理整顿保险中介市场的工作是今年保险监管工作的重头戏之一,是清理整顿保险市场的重要内容,全国保险工作会议对此提出了明确要求。对这项工作,保监会主席办公会和委务会多次进行研究,并决定于3月10日召开清理整顿保险中介市场工作动员会。各保险公司对
这一工作都很重视,这一阶段的工作主要有三个特点:
一、领导重视,认识高。各公司都认识到,如果保险中介市场秩序继续混乱下去,将直接影响我国保险市场的健康发展和保险企业的稳健经营。因此,各保险公司领导都把清理整顿保险中介市场工作列入重要的议事日程,并成立了领导小组。中国人民保险公司、中国人寿保险公司、中
国太平洋保险公司和中国平安保险公司还成立了专门负责清理整顿保险中介市场工作的办公室。中国人民保险公司孙希岳总经理、中国太平洋保险公司王国良总经理亲任本公司清理整顿领导小组组长。领导重视是清理整顿保险中介市场第一阶段工作取得成效的保证。
二、措施有力,行动快。清理整顿保险中介市场动员会后,各家保险公司结合本公司实际,制定了贯彻落实方案,对本公司的清理整顿工作进行了具体部署,明确了清理整顿的对象、内容、方法和步骤。各公司迅速召开了动员会,采取了一系列措施,按照保监会的统一部署开展清理整
顿工作。从总体上说措施是得力的。
三、相互支持,配合好。各家公司积极支持配合督察联络员的工作。这次清理整顿保险中介市场的工作主要是依靠保险公司自身力量进行自查自纠。为配合各家公司开展清理整顿工作,保监会抽调34名督察联络员分别到各家公司帮助开展工作。各公司对督察联络员的工作非常支持,
大多数公司主要领导同志亲自听取督察联络员对清理整顿工作的意见。督察联络员顺利开展工作,有力促进了清理整顿工作的进行。
会议要求,各保险公司要高度重视第二阶段——自查自纠工作,这一阶段工作将直接关系到本次清理整顿工作能否取得实质成效。因此,会议提出如下四点要求:
一、统一认识。要严格按照保监会的标准认真开展自查自纠。首先各公司要把本公司存在的问题查清,不要互相观望,眼睛盯着别的公司。这次清理整顿标准一致,就是按保监会31号文件要求,严格认真地进行规范。有关清理整顿的时间安排,请各公司按照保监会统一部署进行。华
泰、泰康、新华公司、各区域性公司以及外资公司可根据公司具体情况安排清理整顿工作,在完成自查自纠、建章建制工作后,向保监会上报清理整顿工作报告。5月份,保监会将加强对中国人民保险公司、中国人寿保险公司、中国平安保险公司和中国太平洋保险公司的督察力量。鉴于中
国人民保险公司、中国人寿保险公司、中国太平洋保险公司现在正开展“三讲”活动,为保证清理整顿工作落到实处,不走过场,上述公司清理整顿工作的验收阶段可推迟至1999年8月底完成。
二、摸清底数。4月15日至5月15日,各保险公司要摸清保险中介情况的底数。一是要摸清保险代理人的情况。一些保险公司保险代理人情况非常复杂,兼业代理网点和个人保险代理众多,因此要集中时间和力量务必弄清楚。二是要认真把本公司保险中介方面存在的问题摸清楚,
这是做好自查自纠工作的关键所在。三是各保险公司应按照整顿方案所附调查报表的要求,据实填报外资保险机构违规经营情况,并于5月15日之前将报表上报保监会。北京、上海、广州、深圳4个重点城市的各保险公司总公司营业部和一级分公司除上报报表外,还应对外资保险机构违
规经营情况写出书面材料,上报总公司。各保险公司总公司要对本系统反映外资保险机构违规经营的情况进行汇总,连同报表一并上报保监会。
会议还对规范保险公司保险代理合同工作提出了要求。各保险公司要在4月15日以前完成个人代理人规范合同文本的上报工作;4月30日以前完成兼业代理人规范合同本的上报工作;5月底之前,完成重新签订个人代理合同的工作,并按照近期将下发的保险代理人手续费标准上限
签约。
三、严肃处理。各公司要按照有关法律、法规和规章对清理整顿中发现的问题进行严肃处理。只有严肃处理违法、违规的问题,才能维护保险中介市场秩序,使清理整顿工作取得实效,才能保证保险中介市场健康发展。在这次清理整顿过程中,各公司都要选择一批违法、违规的典型案
例,进行分开处理,并将处理结果报保监会。
四、建章立制。对清理整顿中暴露出的各种问题,不仅要进行严肃处理,还要认真分极原因,查找漏洞,有针对性地采取措施,建立健全各种规章制度。各公司要结合这次清理整顿工作,对本公司的规章制度进行一次全面清理,抓紧建立一套强化中介业务管理的规章制度。



1999年4月21日