浅谈会计监督存在的问题和对策

文成县玉壶中学　　吴海霞

[摘要] 目前会计信息出现很多失真的情况，会计监督存在着一系列的问题，要加强和完善会计监督职能，必须从要正确认识会计监督的重要地位和加强法律体系建设、明确会计责任主体，加强单位负责人在会计监督中的责任，试行会计委派制、对违法者予以严厉的制裁以及培养高素质的会计人员等几个方面着手。
　　[关键词] 会计信息 会计监督 内部监督 外部监督

会计监督是会计的基本职能之一，是我国经济监督体系的重要组成部分。随着现代企业制度的逐步完善市场经济的进一步发展，会计工作己发生了很大变化，会计涉及的范围不断扩大，业务处理也日趋复杂，投资者、债权人和社会公众等对会计信息披露的时效、范围、质量的要求越来越高。现代企业制度下如何加强会计监督己成会计界热衷讨论的焦点。为了规范会计行为，提高会计信息质量，加强会计监督己成为建立现代企业制度中一项重要内容。
一、会计监督概述
1、会计监督既是内部监督又是外部监督。所谓会计监督，是指会计工作人员依据《会计法》赋予的职权，将《会计法》规定的各项内容适用于具体的人和事，对单位经济业务事项的合法性、真实性和有效性所进行的监察、督促，落实法律规定应依法办理的业务内容。会计监督是实施《会计法》唯一具体、有效的执业环节。从其范围说，它首先是内部监督但绝不仅限于内部监督，同时也具有外部监督和社会监督的性质。如第十四条规定，“会计人员对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受”。令言凿凿，十分肯定。各单位所取得的原始凭证绝大部分是由外单位出具的，当甲单位会计人员依法拒绝接受乙单位不真实、不合法的原始凭证时，甲单位会计人员正是履行了其监督职权。无疑，甲单位的会计监督就不只是内部会计监督其具有外部会计监督的性质了，事实上内部兼外部监督的性质。
　　2、会计工作范围、具体内容、工作程序、质量要求等均由《会计法》规定。如各单位必须根据实际发生的经济业条事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告；会计核算以人民币为记账本位币；会计凭证包括原始凭证和记账凭证，原始凭证金额有错误的，应当由出具单位重开，不得在原始凭证上更正，记账凭证应当根根经过审核的原始凭证及有关资料编制，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，应当按照连续编号的页码顺序登记；各单位应当保证会计账薄记录五相符（账款、账物、账证、账账、账表）；账务会计报告应当根据经过审核的会计账簿记录和有关资料编制，财务会计报告由会计报表、会计报表附注和财务情况说明书组成等等。
　　3、会计人员的监督职权由法律赋予，会计人员依法行使监督职权受法律保护。
现行《会计法》规定：“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”。值得注意的是，会计人员“实行会计监督”已超出本单位，与第十四条规定“对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受”前后精神是一致的。在这个前提下，《会计法》指出：会计人员对违反本法和国家统一的会计制度规定的会计事项有权拒绝办理或者按照职权予以纠正，会计人员发现会计账簿记录与实物、款项及有关资料不相符的，按规定有权自行处理的，应当及时处理。同时，《会计法》还明令：任何单位或者个人不得对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的会计人员实行打击报复（第五条），单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责（第二十入条），单位负责人对依法履行职责的会计人员实行打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的依法给予处分（第四十六条）。《华人民共和国刑法》第二百五十四条同时严正规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体的领导人，对依法履行职责、抵制违反会计法、统计法行为的会计、统计人员实行打击报复，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役”。由此可见，各单位会计人员行使监督职权绝不是个人的随意行为，而是法律赋其权并受《会计法》保护。
二、会计监督存在问题的分析
会计监督不力究其原因主要表现在以下几个方面：第一，目前会计监督法律约束机制不全，使得会计不能有效的行使其监督职能，导致企业会计监督不力。随着经济体制改革的不断深人，企业的经营机制、经营方式也在不断更新。在整个经济工作过程中出现了许多以前没有的新情况、新问题，而与之配套的机制还未能建立和健全。针对所出现的经济活动，缺乏相应的监督机制和办法。就国有企业来说，在企业的所有权尚未分离之前，会计人员兼有双重身份、他既代表国家利益监督企业的财务收支和经济业务，同时又是企业管理者，随着国有企业的两权分离，会计隶属于企业，从而对企业的监督权自然就削弱了。另外，新的《会计法》虽已颁布，但是相关配套的法律法规却没有跟上。在前年因造假而在证券市场上闹的纷纷扬扬日“宁广厦”事件，它的发生对证券市场产生了巨大冲击，严重损害了公众股东的利益，但是却没有相应的法律条款对其直接责任人进行制裁，使得会计监督形同虚设。有的企业在新的财务制度运行之后，仍用传统的做法来看待新制度，没有按新制度的要求建立健全企业内部的管理制度，使得出现“新制度、老观念、老办法”，会计管理混乱。再者，在会计监督过程中有些概念很模糊，比如说会计监督、审计监督概念模糊，执法机构职责、权限有待明确。因此随着我国经济多元化的发展，如果有针对性的会计制度和核算体系还不健全，也就难以适应复杂多样的经济活动。第二， 企业管理体制不全，内部控制制度失调。我国企业内部管理和控制制度不全，主要体现在有的单位是根本就缺乏内部监督和控制制度，有的单位虽建立了相应的制度，但这些制度形同虚设，没有得到有效执行，以致会计秩序混乱，徇私舞弊现象经常发生。第三， 企业单位负责人的约束机制不全，阻碍了会计的有效监督。目前，在一些单位中企业管理者为了追求自身短期利益最大化，指使、授权会计机构、会计人员做假帐，伪造会计凭证，办理违法会计事项，从而使得会计工作受制于管理当局，不能独立行使其监督职能，破坏了正常的会计工作。第四， 会计人员综合素质不高，职业道德观念有待加强。一般来说，企业虚假的会计信息也是出自于会计之手，因此会计人员的综合素质以及职业道德观念在会计监督中起着至关重要的作用。我国的改革开放加快了会计与国际接轨的进程，虽解决了量方面的问题，但会计人员整体素质不高，知识结构、学历结构和业务水平偏低，多数没有经过专业培训，而且有的还是无证上岗。再者，会计人员的监督意识不强，法制观念淡薄，缺乏职业风险意识，职业判断能力弱，自我管制能力差，惟命是从，在权大于法的思想支配下，有意造假，使得会计信息失真在所难免。
三、加强会计监督的措施与对策
1、要正确认识会计监督的重要地位。《会计法》强调内部会计监督的目的在于：要使违法违纪行为首先遏制在会计工作初始阶段；不能将不法行为放纵到发生并铸成事实后，再寄希望于社会中介机构去审计、财政等执法部门去查办、社会和政府的监督上。这样做，将减少大量社会成本。由此证明，会计立法的精髓在于强化会计工作内部自身法律监督，即用权力制约权力。如果不承认会计监督的法律地位这个客观事实，则无异于否定《会计法》。只有正视会计监督的法律地位，单位负责人才能严格自律，遵守会计法，维护会计法，杜绝授意、指使、强令会计人员干其随心所欲的事；与会计工作相关的责任人员才能时时、处处把《会计法》奉为圭臬；所有会计人员才无后顾之忧，才能说真话，依法办实事。只有如此，才能确保贯彻实施；才能有利于宏观经济决策，维护公有经济和社会公众利益，促进廉正建设，做到弊绝风清。
2、加快法律体系建设，为会计监督的有效实施提供法律保障。会计监督的有效实施，离不开一系列的法律法规，要加强我国法律体系的建设。我国已颁布了新《会计法》，应尽快出台《会计法》实施细则，提高《会计法》的可操作性；建立和完善统一的会计制度，满足企业多元化经营的需要；明确会计监督、审计监督的执法职责和权限，以实施清晰明了的监督职能；加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度，对违规违纪的企业及其连带负责人予以曝光；同时还要强化一些相关配套法律及相关法规的实施，加快会计法律体系的建设步伐，使会计监督真正做到有法可依。
3、明确会计责任主体，加强单位负责人在会计监督中的责任。在实际工作中，有些单位负责人认为自己是负责人，会计上的事情自己说了算，授意、指使、强令会计机构、会计人员按照他的意愿办事，出了问题将其一推了之或者找个替罪羔羊，减轻自己的责任，这些都严重阻碍了会计监督工作的正常进行。因此明确单位负责人的会计责任主体地位，是保证会计信息真实的关键。作为单位负责人，他应对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项，这样就加强了单位负责人为单位会计行为的责任主体的地位，为会计工作者明确行使会计监督职能提供了保障。再者，为了适应现代企业管理制度的要求，单位负责人作为会计责任主体，还必须要懂管理、懂业务、懂财务、懂会计，熟悉有关经济法规，对自己负责，对单位负责，对法律负责。
4、强化企业法人治理机构的会计责任。新的《会计法》对会计工作赋予法律责任，明确了法人治理机构的会计责任，增强企业管理当局通过不恰当会计行为侵害所有者权益的风险，不仅会计人员做假要承担法律责任，而且管理当局授意也将被追诉。新《会计法》有力地约束了会计工作，形成会计活动主体与会计相一致的完整责任主体。消除当前主体权利与行为不一致所导致的责任界定不清，相互之间推诿而影响会计监督难以实现的现象。
5、实行会计委派制。实行会计委派制是现代企业制度下加强所有者监督，维护所有者权益的需要，与现代企业制度并不矛盾。委派制的目的是执行会计监督的会计人员与被监督企业分离，不存在人事及经济利益关系。只有这样才能消除会计人员的后顾之忧，才能真正发挥会计的监督作用，以便具有公正性。因此，实行会计委派制、借助企业外部会计专业力量进行财务监督是必要的和可行的。并且政府实行会计委派制消除了会计人员与企业管理当局在经济利益上的共同关系，再冠以新的会计法确定的法律责任，相信长期困扰的会计信息失真的顽疾将得到彻底根治。
6、严厉制裁，建立对会计违法行为的约束机制。要用法律、行政、市场、经济等手段，规范约束会计主体的行为，推进财务会计诚信体系建设。建议尽快完善会计法规，明确执法依据，以利于执法机关对违法造假行为的制裁;引入民事赔偿制度，明确造假者经济上的赔偿责任，通过诉讼程序迫使造假者退出非法所得，增加违法人员的追假成本。财政部门要在《会计法》赋予的职权范围内，加大对单位负责人、会计主管人员及直接责任人的查处力度，将处理事与处理人相结合，改变以往对违法违规部门对事不对人，屡查屡犯，屡禁不止的局面。对一些典型的案例在媒体公开曝光，营造会计工作法制氛围。要逐步建立健全包括企业、负责人、会计人员、注册会计师、会计师事务所在内的会计信用评价系统，通过制定会计信用评价规则，协调税务、审计等部门搜集整理会计信用信息，建立会计信用档案，加强信用轨迹跟踪，并开设会计信用网站。随着信用评价体系建设的不断深入，信用信息的搜集、评价、发布可交由信用中介机构承担，财政部门着重做好监督工作。可通过报刊、电视、公共网站等媒体进行定期公示，并实行红、黑榜制度，增加对会计造假者的舆论压力，促进诚实守信的职业道德建设。

参考文献：
1、《经济法学》（第二版）：潘静成主编，中央广播电视大学出版社，2000年3月第二版：
2、《林业财务与会计》，赵玉民，《加强会计监督的措施》，2002年第10期；
3、《浙江财税与会计》，湖州市财政局课题组，《加强我市会计监督工作的对策建议》，2003年第2期；
4、《财经理论与实践》，周丽君，《浅议会计监督及其运作要求》，2001年第7期；
5、《财会研究》，顾建平，《试论完善单位内部会计监督机制》，2001年第10期


湖南省常德市人民政府办公室


常德市人民政府办公室关于印发常德市自然灾害救助应急预案的通知

常政办函〔2007〕88号


各区县（市）人民政府，德山开发区、柳叶湖旅游度假区、西湖管理区、西洞庭管理区管委会，市直各单位：
《常德市自然灾害救助应急预案》已经市人民政府同意，现予印发，请认真实施。


二OO七年九月九日


常德市自然灾害救助应急预案
目 录

1． 总则
1.1 编制目的
1.2 编制依据
1.3 适用范围
1.4 工作原则
2． 应急指挥体系及职责
2.1 应急组织机构
2.2 应急组织机构职责
3． 预防预警机制
3.1 预防预警信息
3.2 预防预警行动
3.3 预警级别发布
4． 应急响应
4.1 Ⅳ级响应
4.2 Ⅲ级响应
4.3 Ⅱ级响应
4.4 Ⅰ级响应
4.5 信息报送和处理
4.6 信息发布
5． 善后工作
5.1 灾害救助
5.2 恢复重建
5.3 总结评估
6．保障措施
6.1 资金保障
6.2 物资保障
6.3 通信保障
6.4 装备保障
6.5 人力资源保障
6.6 社会支持保障
7． 监督管理
7.1 宣传、培训和演练
7.2 奖励与责任
7.3 监督检查
8． 附则
8.1 名词术语解释
8.2 预案管理与更新
8.3 预案解释部门
8.4 预案实施时间

1．总则
1.1 编制目的
建立健全应对突发自然灾害紧急救助体系和运行机制，规范紧急救助行为，提高紧急救助能力，迅速、有序、高效地实施紧急救助，最大程度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定。
1.2 编制依据
《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《国家自然灾害救助应急预案》、《湖南省自然灾害救助应急预案》、《常德市突发公共事件总体应急预案》等法律法规和有关规定。
1.3 适用范围
本预案适用于本市行政区域符合本预案分级标准的突发性自然灾害及其他突发公共事件造成重大人员伤亡、财产损失的救助工作。
1.4 工作原则
坚持以人为本，最大程度地保护人民群众的生命和财产安全；政府统一领导，分级管理，条块结合，以块为主；部门密切配合，分工协作，各司其职，各尽其责；依靠群众，充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体作用。
2．应急指挥体系及职责
市、区县（市）人民政府设立减灾委员会，负责本行政区域自然灾害救助和抗灾减灾工作。
2.1 应急组织机构
市人民政府设立常德市减灾委员会（以下简称“市减灾委”），由市人民政府分管副市长任主任，市人民政府副秘书长、市民政局局长、市发改委副主任、市财政局副局长任副主任，市民政局、市发改委、市财政局、市农业局、市林业局、市畜牧水产局、市水利局、市国土资源局、市建设局、市规划局、市交通局、市卫生局、市信息化办、市公安局、市教育局、市科技局、市环保局、市广电局、市统计局、市地震局、市气象局、常德军分区、市武警支队、市红十字会等单位负责人为成员。
市减灾委办公室设在市民政局，由市民政局副局长任办公室主任。
2.2 应急组织机构职责
2.2.1 市减灾委
在市人民政府领导下，负责制定全市减灾工作方针、政策和规划；协调开展重大减灾活动，指导区县（市）开展减灾工作；组织、协调全市救灾抗灾减灾工作；负责上级、国际、境外及外市州慰问团和核灾救灾工作组的有关接待工作。
2.2.2 市减灾委办公室
承担全市救灾抗灾减灾综合协调工作；协调有关部门听取受灾区县（市、区）的灾情和救灾抗灾工作汇报；收集、汇总、评估、报告灾害信息、灾区需求和救灾抗灾工作情况，及时将灾情报告市委、市人民政府和省民政厅，并向市减灾委成员单位通报；协调有关部门落实对灾区的支持和帮助措施；召开会商会议，分析、评估灾区形势，提出对策；协调有关部门组成赴灾区联合工作组，协助、指导区县（市）开展救灾抗灾工作。
2.2.3 市减灾委成员单位
市民政局 组织、协调救灾工作；组织核查并统一发布灾情；管理、分配中央、省级和市级救灾款物并监督使用；组织、指导救灾捐赠；承担市减灾委办公室工作。
市发改委 安排重大救灾抗灾基建项目，协调落实项目建设资金和以工代赈资金。
市财政局 负责救灾抗灾资金安排、拨付和监督检查。
市农业局 组织重大农作物病虫草鼠害的防治工作，帮助、指导灾后农业生产恢复。
市畜牧水产局 组织重大动物疫病的防治工作。
市林业局 负责重大林业有害生物的监测和防治以及森林火灾的预防和扑救工作。
市水利局 掌握、发布汛情、旱情，组织、协调、指导全市防汛抗旱抢险工作，负责灾后水利设施的修复。
市国土资源局 负责地质灾害监测、预警；组织抢险救灾，组织重大地质灾害防治的监督管理。
市建设局、市规划局 组织制定灾后恢复重建规划，帮助、指导灾后房屋和市政基础设施的抗震鉴定、修复、重建等工作。
市交通局 负责救灾抗灾人员、物资的公路运输和组织提供转移灾民所需的交通工具，抢修被毁公路。
市卫生局 组织抢救伤病员；开展疫情和环境卫生监测；实施卫生防疫和应急处置措施，预防和控制疫情的发生、扩散和蔓延；组织心理卫生专家赴灾区开展心理救助。
市信息化办 组织、协调灾区应急通信保障。
市公安局 指导、协助维护灾区治安秩序，加强安全防范，保卫重点目标，打击违法犯罪；做好交通疏导和协助组织紧急疏散转移、解救群众的工作。
市教育局 帮助灾区恢复正常教学秩序，做好校舍恢复重建工作。
市科技局 安排重大救灾抗灾科研项目。
市环保局 组织、协调灾区环境污染情况的监测与评估。
市广电局 负责灾区广播、电视系统设施的恢复工作。
市统计局 协助分析灾害情况。
市地震局 负责地震灾害应急管理和应急救援协调、指挥工作，并负责地震现场监测和震情分析会商。
市气象局 负责气象灾害的实时监测、预警预报，做好救灾气象保障服务工作。
常德军分区 组织、协调军队、武警、民兵和预备役部队参加抢险救灾。必要时，协助区县（市）人民政府进行灾后恢复重建工作。
市武警支队 组织武警部队实施救灾抗灾，协助当地公安部门维护救灾秩序和灾区社会治安，协助当地政府转移危险地区的群众。
市红十字会 依法开展救灾工作和社会募捐，通过省红十字会和中国红十字总会，向境外和国际社会发出救助呼吁；根据捐赠者意愿，接收、管理、分发救灾款物并监督使用；组织红十字医疗队参与灾区伤员救治工作。
3．预防预警机制
3.1 预防预警信息
各级民政部门、减灾委办公室收集整理灾害信息，并按照灾害信息管理的规定，发布预警信息。市气象、地震、国土资源、林业、农业等有关部门（单位）在发布气象灾害、地震趋势、地质灾害、林业生物灾害、森林火灾及农业生物灾害等预警信息时，应及时向市减灾委办公室通报。市减灾委办公室将各类灾害综合预警信息，及时向省民政厅、市委、市人民政府以及减灾委成员单位报告，并通报有关区县（市）人民政府。
市减灾委办公室根据各灾害管理部门预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和经济社会背景数据，进行分析评估，对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量及时进行灾情综合预警，制定灾害救助应急措施。
3.2 预防预警行动
根据灾情预警，自然灾害可能造成严重人员伤亡和财产损失，大量人员需要紧急转移安置或生活救助，各级人民政府及其有关部门（单位）应做好应急准备或采取应急措施。
3.3 预警级别发布
按照自然灾害发生的严重性和紧急程度，将预警分为一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）和特别严重（Ⅰ级）四级，颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色。当达到预警级别时，气象、地震、水利、国土资源、农业、林业等灾害预报部门按照有关规定及时发出预警，预测灾害的发生趋势及可能对特定区域内的群众生命财产造成的威胁或损失程度。
4．应急响应
根据突发性灾害的危害程度，市设定四级响应启动市级应急预案，由市减灾委统一组织、协调救灾抗灾工作。
4.1 Ⅳ级响应
4.1.1 启动条件
（1）在一个区县（市）行政区域内，一次灾害过程出现下列情况之一的：死亡3人以上8人以下；紧急转移安置3000人以上5000人以下；倒塌房屋300间以上500间以下；农作物绝收面积达到耕地总面积5％至9％；灾害经济损失达到上年度国民生产总值10％至1.9％。
（2）涉及两个或两个以上区县（市）的流域性灾害，可提高上述标准，作出本级响应。
（3）市人民政府决定的其他事项。
4.1.2 启动程序
市减灾委办公室在灾害发生后24小时内向市减灾委秘书长（市民政局副局长）提出启动IV级响应建议，由市减灾委秘书长宣布进入IV级响应。
4.1.3 响应措施
市减灾委办公室组织、协调救灾抗灾工作。
（1）市减灾委办公室立即将灾情和救灾工作情况报告市委、市人民政府和省民政厅，请求上级救灾主管部门给予支持。
（2）市减灾委办公室部署救灾抗灾工作。
（3）市民政局视频系统和灾害信息管理系统确保与灾区区县（市）24小时联络。
（4）市减灾委办公室及时向市减灾委成员单位通报灾害信息；组织召开会商会，分析灾区形势，研究落实对灾区的救灾抗灾支持措施；灾情发生后24小时内，派出由市民政局领导带队的救灾工作组赶赴灾区，慰问灾民，核查灾情，了解救灾抗灾工作情况，指导区县（市）开展救灾抗灾工作，并报告市委、市人民政府和省民政厅。
（5）如有需要，灾情发生后24小时内，市减灾委办公室完成向灾区紧急调拨救灾储备物资工作，协调铁路、交通等部门落实有关救灾物资的紧急调运工作，并报告市委、市人民政府和省民政厅。根据灾区区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，在灾情发生后48小时内拟定市本级救灾应急资金补助方案，并报市委、市人民政府和省民政厅。及时将省民政厅、省财政厅下拨的和市本级的应急资金按照拨付程序下拨到灾区，监督基层救灾款物的规范使用和救灾应急措施的落实，及时报告市委、市人民政府和省民政厅、省财政厅。
（6）市减灾委办公室每2小时与灾区区县（市）减灾委办公室联系一次，必要时可直接与受灾乡镇联系，及时掌握灾情和救灾工作动态信息。
灾害发生后24小时内，市减灾委办公室编发《常德救灾快讯》，报送市委、市人民政府办公室、市防汛抗旱指挥部，并向省民政厅、省减灾中心报送灾情信息。
4.1.4 响应终止
灾情和救灾工作稳定后，市减灾委办公室提出IV级响应终止建议，由减灾委秘书长(市民政局副局长)确定Ⅳ级响应终止，并报告市减灾委副主任（市民政局局长）、省民政厅。
4.2 Ⅲ级响应
4.2.1 启动条件
（1）在一个区县（市）行政区域内，一次自然灾害过程出现下列情况之一的：死亡8人以上15人以下；紧急转移安置5000人以上1万人以下；倒塌房屋500间以上1500间以下；农作物绝收面积达到耕地总面积的10％至14％；灾害经济损失达到上年度国民生产总值2.0％至2.9％。
（2）涉及两个或两个以上区县（市）的流域性灾害，可提高上述标准，作出本级响应。
（3）市人民政府决定的其他事项。
4.2.2 启动程序
市减灾委办公室在灾害发生后24小时内向市减灾委秘书长（市民政局副局长）提出启动Ⅲ级响应建议，由市减灾委秘书长（市民政局副局长）宣布进入Ⅲ级响应。
4.2.3 响应措施
市减灾委秘书长（市民政局副局长）组织、协调灾害救助工作。
（1）市减灾委办公室立即将灾情和救灾工作情况报告市委、市人民政府和省民政厅，请求上级救灾主管部门给予支持。
（2）市减灾委办公室部署救灾抗灾工作。
（3）市民政局视频系统和灾害信息管理系统确保24小时与灾区区县（市）联络。
（4）市减灾委办公室及时向市减灾委成员单位通报灾害信息；组织召开会商会，分析灾区形势，研究落实对灾区的救灾抗灾支持措施；灾情发生后24小时内，市人民政府领导率救灾工作组赶赴灾区慰问灾民，核查灾情，了解救灾工作情况，指导区县（市）开展救灾工作，并报告市委、市人民政府和省民政厅。
（5）灾情发生后24小时内，市减灾委办公室完成向灾区紧急调拨救灾储备物资工作，协调铁路、交通等部门落实有关救灾物资的紧急调运工作，报告市委、市人民政府和省民政厅。根据灾区区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，在灾情发生后48小时内拟定市本级救灾应急资金补助方案，并报市委、市人民政府和省民政厅。及时将省民政厅、省财政厅下拨的和市本级的应急资金按照拨付程序下拨到灾区，监督基层救灾款物的规范使用和救灾应急措施的落实，及时报告市委、市人民政府和省民政厅、省财政厅。
（6）市减灾委办公室每2小时与灾区区县（市）减灾委办公室联系一次，必要时可直接与受灾乡镇联系，及时掌握灾情和救灾工作动态信息。
灾害发生后24小时内，市减灾委办公室编发《常德救灾快讯》，报送市委、市人民政府办公室，并向省民政厅、省减灾中心报送灾情信息。
4.2.4 响应终止
灾情和救灾工作稳定后，由市减灾委办公室提出Ⅲ级响应终止建议，市减灾委秘书长（市民政局副局长）确定Ⅲ级响应终止，并报告市减灾委副主任（市民政局局长）和省民政厅。
4.3 Ⅱ级响应
4.3.1 启动条件
（1）在一个区县（市）行政区域内，一次自然灾害过程出现下列情况之一的：死亡15人以上30人以下；紧急转移安置1万人以上3万人以下；倒塌房屋1500间以上3000间以下；农作物绝收面积达到耕地总面积的15％至19％；灾害经济损失达到上年度国民生产总值3.0％至3.9％。
（2）涉及两个或两个以上县（市、区）的流域性灾害，可提高上述标准，作出本级响应。
（3）市人民政府决定的其他事项。
4.3.2 启动程序
市减灾委秘书长（市民政局副局长）在灾害发生后24小时内向市减灾委提出启动Ⅱ级响应建议，由市减灾委副主任（市民政局局长）宣布进入Ⅱ级响应，并报省减灾委请求启动省级应急预案。
4.3.3 响应措施
市减灾委组织、协调救灾抗灾工作。
（1）市减灾委立即将灾情和救灾工作情况报告市委、市人民政府和省民政厅，请求上级救灾主管部门给予支持。市人民政府向省人民政府报告灾情和救灾工作情况。
（2）市减灾委部署救灾抗灾工作。
（3）市民政局视频系统和灾害管理信息系统确保与灾区区县（市）24小时联络。
（4）市减灾委办公室及时向市减灾委成员单位通报灾害信息；组织召开会商会，分析灾区形势，落实对灾区的救灾抗灾支持措施；组织有关部门听取有关区县（市）的情况汇报；协调有关部门向灾区派出联合工作组。
灾情发生后24小时内，市人民政府领导率救灾工作组赶赴灾区，慰问灾民，核查灾情，了解救灾抗灾工作情况，指导区县（市）人民政府开展救灾抗灾工作，并报告市委、市人民政府和省民政厅。
（5）灾情发生后24小时内，市减灾委办公室完成向灾区紧急调拨救灾储备物资工作，及时协调铁路、交通等部门落实有关救灾物资的紧急调运工作，报告市委、市人民政府和省民政厅。根据灾区区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，在灾情发生后48小时内拟定市本级救灾应急资金补助方案，并报市委、市人民政府和省民政厅。及时将省民政厅、省财政厅下拨的和市本级的应急资金按照拨付程序下拨到灾区，监督基层救灾款物的规范使用和救灾应急措施的落实，及时报告市委、市人民政府和省民政厅、省财政厅。
（6）市减灾委办公室每1小时与灾区区县（市）减灾委办公室联系一次，必要时可直接与受灾乡镇联系，及时掌握灾情和救灾工作动态信息。
灾害发生后24小时内，市减灾委办公室编发《常德救灾快讯》，报送市委、市人民政府办公室、市防汛抗旱指挥部、市减灾委成员单位，并向省民政厅、省减灾中心报送灾情信息。
（7）市民政局、市减灾委办公室向社会发布接受救灾捐赠公告，组织开展跨区县（市）或全市性救灾捐赠活动；设立救灾捐赠热线电话，主动接受社会各界的救灾捐赠；每日向社会公布灾情和灾区需求情况；及时下拨捐赠款物，对全市救灾捐赠款物进行调剂；定期对救灾捐赠的接收和使用情况向社会公告。
（8）积极配合省减灾委开展抗灾救灾工作。
4.3.4 响应终止
灾情和救灾工作稳定后，由市减灾委秘书长（市民政局副局长）提出Ⅱ级响应终止建议，市减灾委确定Ⅱ级响应终止，并报告省民政厅。
4.4 Ⅰ级响应
4.4.1 启动条件
（1）在一个区县（市）行政区域内，一次自然灾害过程出现下列情况之一的：死亡30人以上；紧急转移安置3万人以上；倒塌房屋3000间以上；农作物绝收面积达到耕地总面积20％以上；灾害经济损失达到上年度国民生产总值4％以上。
（2）涉及两个或两个以上区县（市）的流域性灾害，可提高上述标准，作出本级响应。
（3）市人民政府决定的其他事项。
4.4.2 启动程序
市减灾委副主任（市民政局局长）在灾害发生后24小时内向市减灾委主任（市人民政府副市长）提出启动I级响应建议，由减灾委主任（市人民政府副市长）宣布进入I级响应，并报省减灾委请求启动省级应急预案。
4.4.3 响应措施
市减灾委统一领导、组织救灾抗灾工作。
（1）市减灾委立即将灾情和救灾工作情况报告市委、市人民政府和省民政厅，请求上级救灾主管部门给予支持。市人民政府向省人民政府报告灾情和救灾工作情况。
（2）市减灾委办公室设立紧急救援（综合）组、灾害信息组、救灾捐赠组、宣传报道组、后勤保障组，全面部署救灾抗灾工作，并报市委、市人民政府。

紧急救援（综合）组：检查督促区县（市）开展救灾抗灾工作；负责灾区群众生活安排和各项应急措施的制定与实施，拨付救灾应急资金，调配救灾储备物资，指导紧急救援工作；综合汇总灾害、救灾及捐赠情况，向省民政厅和省人民政府报告救灾工作开展情况；负责拟定相关政策和措施，协调解决救灾工作中的有关问题。

灾情信息组：按规定时限掌握灾情，及时汇总、分析评估灾情数据，编发各类灾情和救灾信息；每日向市委、市人民政府、市减灾委主任、副主任和省民政厅报告灾情信息，并向成员单位通报；负责专家组赴现场评估灾情和组织灾害损失评估工作。
救灾捐赠组：负责全市救灾捐赠工作，拟定救灾捐赠方案，设立捐赠热线电话，统一接收、管理、分配和公告救灾捐赠款物。
宣传报道组：组织新闻单位对灾情、救灾工作及捐赠工作进行报道，审查宣传报道材料，适时组织新闻发布。
后勤保障组：负责救灾抗灾后勤保障工作。
（3）市减灾委召开成员会议，决定救灾抗灾的重大事项。
（4）市人民政府领导率有关部门（单位）负责人赴灾区，现场指挥救灾抗灾工作。
（5）市减灾委有关成员单位每日9∶00前向市减灾委办公室通报一次灾害信息和开展救灾工作情况。
（6）市民政局、市减灾委办公室组织开展跨区县（市）救灾捐赠活动。
（7）根据灾区区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，在灾情发生后48小时内拟定市本级救灾应急资金补助方案，并报市委、市人民政府和省民政厅。及时将省民政厅、省财政厅下拨的和市本级的应急资金按照拨付程序下拨到灾区，监督基层救灾款物的规范使用和救灾应急措施的落实，及时报告市委、市人民政府和省民政厅、省财政厅。
（8）积极配合省减灾委开展抗灾救灾工作。
4.4.4 响应终止
灾情和救灾工作稳定后，由市减灾委副主任（市民政局局长）提出Ⅰ级响应终止建议，市人民政府确定I级响应终止，并报告省民政厅和省人民政府。
4.5 信息报送和处理
灾情信息由各级民政部门和减灾委办公室管理。
4.5.1 灾情信息报送内容
（1）灾情信息报送情况：灾害发生的时间、地点、背景，灾害造成的损失（包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失），已采取的救灾措施和灾区需求。
（2）灾害损失情况：受灾人口、因灾死亡人口、因灾失踪人口、因灾伤病人口、紧急转移安置人口、受淹县城、饮水困难人口；农作物受灾面积、绝收面积、毁坏耕地面积；倒塌房屋、损坏房屋、直接经济损失、农业直接经济损失。
（3）因灾需救济情况：需口粮救济人口、需救济粮数量，需衣被救济人口、需救济伤病人口、需救济衣被数量；需恢复住房间数、需恢复住房户数。
（4）已救济情况：投亲靠友人口数量、借住房屋人口数量、搭建救灾帐篷和简易棚人口数量；已救济口粮人口、已安排口粮救济款、已安排救济粮数量；已救济衣被人口、已安排衣被救济款、已救济衣被数量、已救济伤病人口、已安排治病救济款、已安排恢复住房款、已恢复住房间数、已恢复住房户数。
4.5.2 灾情信息报送时间
（1）灾情初报。区县（市）民政局、减灾委办公室对本行政区域发生突发自然灾害，凡造成人员伤亡和较大财产损失的，应在第一时间了解掌握灾情，并在灾害发生后2小时内向市民政局、市减灾委办公室报告初步情况。对于造成死亡人口（含失踪人口）10人以上或其他严重损失的重大灾害，可同时上报省民政厅、省减灾委办公室。市民政局和市减灾委办公室在接到区县（市）民政局和减灾委办公室报告后，在2小时内完成审核、汇总灾情数据工作，向市委、市人民政府和省民政厅、省减灾委办公室报告。
（2）灾情续报。在重大自然灾害灾情稳定前，市、区县（市）民政部门和减灾委办公室执行24小时零报告制度。区县（市）民政局和减灾委办公室每天9∶00前将前一天24时的灾情向市民政局和市减灾委办公室上报，市民政局和市减灾委办公室每天10∶00前向省民政厅、省减灾委办公室上报。特大灾情根据需要随时报告。
（3）灾情核报。区县（市）民政局和减灾委办公室在灾情稳定后，应在2个工作日内核定灾情，向市民政局和市减灾委办公室报告。市民政局和市减灾委办公室在接到区县（市）民政局和减灾委办公室报告后，应在3个工作日内审核、汇总灾情数据，将全市汇总数据（含各区县市灾情数据）向市委、市人民政府和省民政厅、省减灾委办公室报告。
4.5.3 灾情核定
（1）市、区县（市）减灾委办公室要协调农业、林业、水利、财政、国土资源、地震、气象、统计等部门（单位）对灾情进行综合分析、会商、核定。
（2）各级民政、地震、气象、水利等部门（单位），视灾情程度，适时组织专家评估小组，通过全面调查、抽样调查、典型调查和专项调查对灾情进行专家评估，核实灾情
（3）区县（市）民政局和减灾委办公室核定灾情后，要建立因灾死亡人口、倒塌房屋和需政府救济人口的台账，为恢复重建和开展生活救济提供可靠依据。
4.6 信息发布
4.6.1 信息发布遵循实事求是、及时准确的原则。
4.6.2 信息发布内容主要包括：受灾的基本情况、救灾抗灾的动态及成效、下一步安排、需要说明的问题等。
4.6.3 信息发布组织与审批
（1）发布的灾情信息，涉及人员伤亡、经济损失等自然灾害损失情况的，送市减灾委办公室审核；涉及水情、汛情和旱情的，送市水利局审核；涉及震情的，送市地震局审核；涉及山体滑坡、泥石流等地质灾害的，送市国土资源局审核；涉及台风和暴雨等灾害性天气的，送市气象局审核；涉及生物灾害的，送市农业局和市林业局审核；涉及军队内容的，送军队有关部门审核。
（2）信息发布实行归口管理，经市有关部门审核后，由市减灾委办公室会同市政府新闻办，按照《常德市突发公共事件新闻发布应急预案》有关规定执行。
5．善后工作
5.1 灾后救助
5.1.1 区县（市）民政局每年1月上旬和9月下旬分别调查春荒、冬令期间灾民生活困难情况，建立需政府救济人口台账。市民政局在每年1月15日、10月15日前分别将春荒、冬令期间需政府救济人口等灾民生活困难情况报省民政厅（附上各区县市的灾情统计表）。
5.1.2 根据区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，结合灾情评估情况，市民政局向省民政厅申请自然灾害救济补助费，并及时将省财政厅会同省民政厅下拨的自然灾害救济补助费拨付到位，专项用于帮助灾民解决春荒、冬令期间吃饭、穿衣等基本生活困难。
5.1.3 灾民救助实行《灾民救助卡》管理制度。对确认的需政府救济灾民，由区县（市）民政局统一发放《灾民救助卡》，灾民凭卡领取救济粮和救济金。
5.1.4 对有偿还能力但暂时无钱购粮的缺粮群众，实施开仓借粮。
通过开展社会捐助、对口支援、紧急采购等方式解决灾民的过冬衣被问题。
发展改革、财政、农业等部门落实好以工代赈等政策，粮食部门确保灾区粮食供应。
5.2 恢复重建
5.2.1 灾后恢复重建工作应坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针。灾民倒房重建由区县（市）人民政府负责组织实施，采取自建、援建和帮建相结合的方式，以受灾户自建为主。建房资金通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。房屋规划和设计要因地制宜，合理布局，科学规划，充分考虑灾害因素。
5.2.2 灾情稳定后，区县（市）民政局和减灾委办公室立即组织灾情核定，建立因灾倒塌房屋台账。市民政局和减灾委办公室在灾情稳定后5日内将本市因灾倒塌房屋等灾害损失情况报省民政厅、省减灾委办公室（附上各区县市灾情数据统计表）。
5.2.3 根据区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，结合灾情评估情况，按规定程序分配省财政厅会同省民政厅下拨的和市本级的自然灾害救济补助费，专项用于灾民倒房恢复重建。
5.2.4 发展改革、教育、财政、建设、交通、水利、农业、卫生、广播电视、电力、通信、金融等部门做好灾区教育、医疗、水利、电力、交通、通信、供排水、广播电视等设施的恢复重建工作。
5.3 总结评估
市、区县（市）减灾委办公室应针对灾害救助工作的各个方面，包括应急准备、应急响应、灾后救助和恢复重建等进行年度总结、分析、评估，总结经验教训，查找存在问题，修订完善预案。
6．保障措施
6.1 资金保障
6.1.1 按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担的原则，市、区县（市）人民政府每年应安排救灾资金预算，并随着财力的增长，加大救灾资金投入力度。
6.1.2 根据实际受灾情况，市民政局和市财政局积极向省民政厅和省财政厅申请自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难。
6.1.3 救灾预算资金不足时，各级财政安排的预备费要重点用于灾民生活救助。
6.2 物资保障
6.2.1 减灾委办公室在全市建立1个市级和9个县级救灾物资储备库，灾害多发乡镇应建立救灾物资储备库。各级储备库应储备必需的救灾物资。
市、区县（市）救灾物资储备库，每年年初应购置救灾帐篷、衣被、净水设备等救灾物资。
6.2.2 各区县（市）应建立救灾物资应急采购制度，签订救助物资应急购销协议，确保救灾应急需要。
各级人民政府要建立健全应急救援物资调拨和运输制度。灾情发生时，市级可调（征）用各区县（市）救灾储备物资，救灾工作结束后，按有关规定给予补偿。
6.3 通信保障
6.3.1 自然灾害救灾信息网络应以公用通信网为基础，合理组建灾害信息专用通信网络。通信运营部门依法保障灾害信息畅通。
6.3.2 加强市、区县（市）、乡镇三级灾害管理信息系统建设，定期与省民政厅灾害管理系统沟通，确保市级2小时内准确掌握并在4个小时之内向省民政厅报送重大自然灾害信息。
以市电子政务统一网络平台为依托，建立部门间灾害信息共享平台，提供信息交流服务，完善信息共享机制。
6.4 装备保障
6.4.1 市有关部门（单位）应配备救灾管理工作必需的设备和装备。
6.4.2 市、区县（市）减灾委办公室应配备救灾必需的车辆、移动（卫星）电话、计算机、摄像（录像）机等设备和装备。
6.5 人力资源保障
6.5.1 加强民政灾害管理人员队伍建设，市、区县（市）民政局、减灾委办公室以及乡镇人民政府、街道办事处应配备专职灾害管理人员。
6.5.2 市、区县（市）人民政府要建立民政、卫生、水利、气象、地震、农业、林业、国土资源、安全监督等专家人才库，组织灾害管理人员业务培训，重点开展灾情会商、赴灾区现场评估等工作。
6.5.3 各级减灾委要培育、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其在救灾抗灾工作中的作用。
各级民政部门和减灾委办公室要建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。
6.6 社会支持保障
6.6.1 各级民政部门、减灾委办公室要建立和完善社会捐助的动员、运行和监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作程序。
市民政局、市减灾委办公室制定《常德市救灾捐赠工作应急方案》，规范救灾捐赠的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等工作内容。
各级减灾委要完善社会捐助表彰制度，为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。
6.6.2 市民政局要在已有的社会捐助接收站、点的基础上，继续在市、区县（市）人民政府所在的驻地和有条件的乡镇建立社会捐助接收站、点，健全经常性社会捐助接收网络。
6.6.3 市人民政府及其有关部门要健全对口支援机制。
军队、武警、民兵和预备役部队参加抢险救灾的保障，按照相关规定执行。
7．监督管理
7.1 宣传、培训和演练
7.1.1 各级人民政府及其有关部门（单位）要大力开展宣传教育，增强公众防灾减灾意识，提高公众应急反应能力，最大程度地减轻灾害损失。各级减灾委要开展减灾进社区、进农村活动，利用各种媒体宣传灾害应急法律法规，宣传灾害预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，增强公众的防灾减灾意识。
7.1.2 市减灾委办公室应组织对市灾害管理人员、各类专业紧急救援队伍、非政府组织和志愿者进行培训。
7.1.3 各级减灾委办公室会同有关部门（单位）定期在灾害多发地区，根据灾害发生特点，组织演习，检验并提高应急响应和指挥能力。
7.2 奖励与责任
7.2.1 对在自然灾害救助工作中作出突出贡献的集体与个人予以表彰或奖励。
7.2.2 凡有下列情形之一的，有关部门要根据情节轻重，按有关规定给予直接责任人员和主管人员警告、记过、降级或者撤职等行政处分，构成犯罪的应依法追究刑事责任：不按规定报告灾情或者虚报、瞒报灾情，造成严重后果的；在救灾工作中，领导、指挥严重失误或者不服从命令，使国家和人民生命财产遭受重大损失的；对如实反映灾情和揭发违法违纪行为者进行打击报复的；截留、克扣、私分、挤占、滥用、挪用、倒卖、贪污救灾款物的；在救灾工作中有其他违法违纪行为造成严重后果的。
7.3 监督检查
市民政局、市减灾委办公室、市应急管理办公室（市人民政府值班室）会同市有关部门（单位）对本案预案的实施情况进行监督检查，保障应急措施到位。
8．附则
8.1 名词术语解释
（1）自然灾害：指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱、台风、冰雹、雪等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、台风等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等自然灾害。
（2）灾情：指自然灾害造成的损失情况，包括人员伤亡和财产损失等。
（3）灾情预警：指根据气象、水文、地震、国土资源等部门的灾害预警、预报信息，结合人口、自然和经济社会背景数据库，对灾害可能影响的地区和人口数量等损失情况作出分析、评估和预警。
8.2 预案管理与更新
本预案根据情况变化由市民政局、市减灾委办公室进行修订和完善。
8.3 预案解释部门
本预案经市人民政府批准后实施，由市人民政府办公室印发，市民政局、市减灾委办公室负责解释。
8.4 预案实施时间
本预案自印发之日起施行。